87號文重磅出擊，封堵政府購買服務違規舉債“後門”！

從我國本輪推廣PPP（政府和社會資本合作）模式的實踐來看，PPP項目實施過程還存在一些不規範的行為，比較典型的是近兩年才引起業界關注的“偽政府購買服務”現象。這種現象，本質上就是PPP項目的過度“政府購買服務化”，簡言之，同一個項目“前半截”是PPP，“後半截”巧妙地轉化為政府購買服務。筆者認為，財政部5月底印發的《關於堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號）文，就政府購買服務工作提出了相關規定，將有效防止PPP項目“政府購買服務化”。

87號文全文分別從堅持改革方向、嚴格應用範圍、嚴格預算管理、嚴禁假借合同、做好信息公開等五點規定圍繞政府購買服務相關工作提出要求，表面上似乎與PPP沒有直接聯繫，其實不然，其中的重要規定對於防止PPP項目“購”化、“偽”化意義非凡。

PPP項目“政府購買服務化”，其實質是本該或者可以按照PPP模式實施的項目，以及在徵集、儲備等前期工作按照PPP工作邏輯推進的項目，由於種種原因，項目落地時政府和社會資本方簽訂的是政府購買服務協議，從而僅僅遵循政府購買服務相關規章實施管理。

基於政府購買服務和PPP模式的應用範圍存在明顯邊界（不否定存在交集），相應領域的PPP項目“政府購買服務化”後，原則上講依然屬於PPP範疇，但由於實施不當而轉化為“偽PPP”項目。該新規正是要通過嚴格限定政府購買服務的應用邊界，實現對PPP項目“政府購買服務化”的有效隔離。

第二條：列明政府購買服務負面清單

第二點規定對政府購買服務應用範圍進行負面清單式地規制，除了排除工程、貨物類政府採購範圍外，還特別申明鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫療衛生、文化、體育等領域的基礎設施建設，以及建設工程與服務打包不得作為政府購買服務項目。而規定內容著重強調的兩類情況，本該且正是我國大力推廣PPP模式背景下發展PPP項目的重要平臺，基於該規定內容進行逆向推斷，混淆政府購買服務和PPP模式應用範圍是地方進行違法違規融資的關鍵原因和重要通道。

這種應用領域的混淆，並非體現在兩類模式的交集上，而是主要體現為政府購買服務單方面地“剝奪”了PPP模式的施展空間，其結果不單是可以達到以政府購買服務名義違法違規融資的目的，也導致了PPP項目“政府購買服務化”。

實踐表明，由於實施程序繁雜程度差異等普遍共知的原因，在PPP和政府購買服務應用交集的領域，常常是隻有政府購買服務在耕耘，很少有PPP項目的影子。完全可以假設凡是我國當前發起PPP項目（包括了以PPP模式之名行政府購買服務之實的“偽”PPP項目，即本文述及的PPP項目“政府購買服務化”的情況）的領域範圍，僅屬於PPP模式應用範圍，不適合實施政府購買服務，因而政府購買服務對應用範圍的剝奪是鳩佔鵲巢，明顯不合規。基於此，新規對政府購買服務應用範圍加以嚴格規制後，PPP項目“政府購買服務化”問題就失去了存在的土壤環境，將得到扼制。

第四條：約束PPP“政府購買服務化”行為

當然，不管以政府購買服務名義違法違規融資存在多大財政金融風險，實務操作中存在的融資便利畢竟是地方PPP項目“政府購買服務化”的主要動機，堵住了應用範圍的疏漏，還需釋放PPP項目的融資能量，一堵一疏，切實壓制PPP項目“政府購買服務化”。

針對可能存在的通過政府購買服務合同融資問題，87號文在第四點規定內容中，對地方政府及其部門行為進行了相應約束，一方面，地方政府不得假借政府購買服務合同為建設工程舉債，這一限制的邏輯基礎，主要還是在於該文前述規定建設工程並不屬於政府購買服務的購買內容，利用或虛構相應合同進行舉債更不可取，從而對PPP等可以涵蓋工程建設環節的融資模式產生倒逼機制；另一方面，地方政府不得通過政府購買服務進行市場融資，作此規定主要是基於，在政府購買服務具體項目中，地方政府需承擔預算保障職責，足額安排資金，不應該成為融資主體。

而在公共領域PPP項目中，可以通過不同運作方式（如DBFO）實現項目融資，且不限於股權融資，隨著PPP模式推廣工作逐步深入，債券融資進入實操階段的時機趨向成熟。在今年4月25日國家發展改革委辦公廳關於印發《政府和社會資本合作（PPP）項目專項債券發行指引》的通知（發改辦財金〔2017〕730號）裡，已明確在特定服務領域可由PPP項目公司或社會資本方發行專項債券。

運用PPP模式解決政府購買服務難題

實際上，PPP項目“政府購買服務化”和假借政府購買服務非正常融資就如孿生兄弟，兩者如影隨形，同時產生，也可以同時得以解決。87號文政策實施呈現成效的邏輯基礎也在於，通過相關規定的落實，PPP模式應用將更趨規範，PPP項目“政府購買服務化”問題可得到有效制止，地方以政府購買服務名義違法違規融資問題就迎刃而解了。

因而，我國應在大力推廣PPP模式過程中深入推進政府購買服務改革，可以運用PPP的邏輯解決政府購買服務的問題，有效規避項目融資風險。

一是橋歸橋，路歸路，地方政府應合理把握PPP和政府購買服務的應用邊界，妥善選用項目實施模式，預防非理性融資。通過“負面清單”思維規制及“正面清單”目錄管理制式，具體化政府購買服務應用領域，實化門檻高度，嚴把進入關，尤其是應確保PPP模式在相應領域“擔好責”、“站好位”。

二是解鈴還需繫鈴人，地方非理性融資起始於PPP，也應終結於PPP，以政府購買服務名義違法違規融資實為我國本輪推廣PPP模式衍生的典型問題，也是突現的新現象新問題，制止非正常融資應從確保PPP項目規範實施加以整治。經歷三年左右的試點積累，我國當前已把PPP模式推廣應用的“質”擺在了一個更加明確的優先位置，這對於防止PPP項目“政府購買服務化”是絕對的利好，對制止以政府購買服務名義非正常融資也是水到渠成的結果。

總之，87號文中的新規措辭嚴厲，內容具體，針對性強，對各層級財政及相關部門提出了更高的貫徹落實、檢查監管要求。有關部門應提高意識和加強能力建設，既要領會新規實質，把持原則，又要提高自身專業識別能力，防止出現PPP和政府購買服務應用邊界失準。