財政部加碼阻擊政府“變相舉債”：後門堵了，前門何時能通？

文 中華工商時報記者 蔣元銳

一個月內，財政部針對地方債問題連發三份文件，可見決策層對封堵地方政府違法違規變相舉債的決心。

近日，財政部印發《關於堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(下稱《通知》)，首次列出了地方政府購買服務負面清單，包括鐵路、公路、機場、水電煤氣等基礎設施和儲備土地前期開發，農田水利等建設工程都被囊括在內，建設工程與服務打包的政府購買服務形式也被禁。

另外，金融機構和非金融機構提供的融資行為也被嚴禁納入嚴禁政府購買服務範圍。

政府購買服務究竟是什麼？

據蘇寧金融研究院宏觀經濟研究中心主任黃志龍介紹，目前以政府購買服務名義變相違規舉債的現象較多，特別是一些地方政府假借在公路、機場、通訊等基礎設施、水電煤氣等公用事業、教育、醫療衛生等公共服務等領域，以政府購買服務的名義向金融機構融資，或者向社會企業進行BT、BOT等名義的融資不乏少數。

政府購買服務，無疑是給違規融資留了一個後門。這就相當於PPP的旁邊開了另一道門，而這道門的特點是“門檻低、容易進”，政府、企業、機構紛紛都看上了這道門，ＰＰＰ也陷入了尷尬。

PPP行業專家、錦天城律師事務所合夥人劉飛告訴中華工商時報@全聯通（cbtqlt）記者，《通知》主要的作用是堵住了“後門”。

而這次，堵住“後門”將會對平臺企業運作融資帶來怎樣的影響？現行的框架之下，當前和未來存續的項目以及政府、平臺企業和金融機構主體合作關係將會出現什麼新變化？政府購買服務與PPP之間有什麼關係？財政部此次矛頭直指假借政府購買服務變相舉債問題，將對地方政府、金融機構、社會資本帶來哪些影響？中華工商時報@全聯通（cbtqlt）記者將為各位看官一一解答。

“擇簡”而為被摒棄，監管地方債正當時

最近兩年偽裝政府購買服務盛行，由於其程序簡單、週期短、沒有監管，地方政府和金融機構大力推進，而PPP項目的落地週期正常來說是5個月以上，不少投機者紛紛選擇了冒險取勝、險處求生，結果形成了大量變相債務，削弱了43號文件（《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》）控制地方債務的效果，對PPP模式產生了很大沖擊。

據瞭解，政府購買服務理論上不能超過三年，超過了就不可能符合先有預算後採購的原則，但PPP的週期都比這個要久的多，近十年的時間，對於機構、投資者、社會資本而言都無疑是一個挑戰。

繞過PPP，成了一個“巧方法”。“由於不願受到PPP規則等各方面約束，地方不少基礎設施項目都採用簡單的政府購買服務形式這事實上架空了PPP模式。”劉飛指出，因為脫離了先預算後採購的原則，處於中間地帶，不受先預算後採購的管理，也不受10%的限制，但是，此舉將會造成巨大的地方政府債務風險。

《通知》出臺，對政府購買服務範圍做出了明確規定，使各項政策實現了閉合，減少了漏洞，從而為控制地方政府債務和推進PPP創造了有利條件。

劉飛認為，由於一些基建項目包裝成政府購買服務形式“落地快”，部分金融機構有三分之二的錢都投到了政府購買服務項目，剩下三分之一的資金才投PPP項目。而此次《通知》將政府購買服務歪門堵住，金融機構原來投到政府購買服務裡面的錢將轉移到PPP。

民生證券研究院宏觀研究主管,PPP研究中心負責人朱振鑫認為，這對金融機構有一定影響，將原有的政府購買服務範圍縮小了，投資方向也將逐漸轉向ＰＰＰ模式。記者問道所佔比重時，朱振鑫談道，比例並不好說，然而佔比還是很大。

其實，近年來財政部等部門一直在加重對地方債的監管力度。實際上，此次《通知》已經是一個月內財政部下發的針對地方債的第三份文件。可見決策層對封堵地方政府違法違規變相舉債的決心。

“對於已經實施了政府購買服務的行為，也不能存在‘僥倖心理’，看項目的基礎合不合格是關鍵。”劉飛提到，即使是已經進行了政府購買服務，並且也由當地人大審批了，但是如果不符合先有預算後採購，出的擔保函還是可以撤回，並且期限超過了三年，那麼這也存在合法性的問題，和審批其實沒有非常大的關係。

同時，《通知》的發佈對已經投一部分政府購買服務項目的民營企業將會產生一定的影響。劉飛認為，這類項目可能會面臨整改，如果項目才做到一半，金融機構的後續融資是否能實現也會產生一定問題，很多項目可能會做不下去。

金融機構：擇優而錄

冰凍三尺非一日之寒。《預算法》和43號文出來以後，融資平臺公司已經受到了一些影響。但是，很多融資平臺公司假借和政府簽訂政府購買服務的協議繼續進行融資，這一種變相舉債的行為，本身就是違法的。

那麼，下一步融資平臺公司該何去何從？

劉飛指出，連續兩個月推出的50號文、62號文和87號文，對融資平臺公司這樣的政策導向是越來越清晰，再走舊有的背靠政府信用進行融資的做法恐怕是再也行不通了。未來融資平臺公司確實需要進行商業化的轉型，作為一個市場主體競爭基礎設施建設的商業機會。

並且，金融機構的監管規定也並不是新創的，對於項目而言，也要擇優而錄。

劉飛指出，如果項目本身就很優質、很規範，所處的區域政府的財政能力也比較強，還有權利義務風險分配的設計，非常符合政策的導向，這些項目是不會受到影響的，因為它是鼓勵的，資金投到這裡不會有非常大的風險，則不管是銀行、保險、信託還是其它的金融機構，越來越多地需要了解這個項目質量、規範性、回報的穩定性，不只是利用地方政府的信用和企業的徵信。所以從這個角度來講，規範的和設計非常好的項目反倒是不會受到影響。

後門堵了，前門何時能通？

禁止的政府購買服務和PPP項目當中政府付費類的公益基礎設施建設兩者並不是一碼事，這個文件並沒有禁止政府付費類的PPP，PPP也並不是這個文件禁止的對象。

“在政府購買服務行為被禁止以後，大量的公益類項目會通過PPP的模式進行操作。”劉飛認為，堵住簡單的政府購買服務進行基礎設施建設的後門，是對現在已有的PPP公司的利好，因為這種項目將來會更多，對投資人的需求會更大。

國家行政學院經濟學部教授馮俏彬則認為，地方債是一個相對複雜的問題，不僅需要加強管制即“堵後門”，最關鍵的是要為地方政府的需求“開前門”，“沒有地方政府願意主動違規融資，但迫於當地發展的需求，或是經濟增長的需求，必須得有項目，這就需要資金，所以當前在封堵這些風險點的時候 ，也應該為地方政府的正常融資開闢通道”。

其實，近年來我國政府一直致力於打造地方債風險管理"全鏈條"。"堵後門"的同時，也在適時的"開前門"，構建規範的地方政府舉債融資機制。

黃志龍表示，除了在嚴堵“後門”、“歪門”和“偏門”等灰色地帶同時，監管部門也開啟了前門，比如6月1日發文允許地方政府發行土地儲備專項債，作為地方政府舉債的重要途徑。這些舉措都將使得地方政府舉債更加陽光化、透明化、市場化和法治化，有利於防範因地方政府違規舉債帶來的系統性金融風險。

劉飛告訴記者，現在的“前門”其實只有兩個，一個是地方專項債，另一個就是PPP。但是，明年地方政府債券發行會進一步放開，金額會放大，財政部對於這種能夠監控、不會造成系統性金融風險的明渠，管理方向上將是逐步拓寬。

黃志龍認為，財政部並沒有完全禁止政府購買服務的行為，相反，只要政府購買服務的行為符合《國務院辦公廳關於政府向社會力量購買服務的指導意見》的精神，應該會得到鼓勵和支持。但是，“寅吃卯糧”借債購買服務的行為被禁止後，短期內可能會影響到參與政府購買服務的業務規模，但是從中長期來看，更有利於控制這些企業的財務風險。