經濟觀察報 記者 杜濤 財政部對地方政府的違規舉債，盯得更緊了。
一家金融機構部門負責人劉經理的業務顯然受到了財政部對地方政府違規舉債嚴加管理的影響，50號文以及87號文的出現使得最近的他現在面臨著兩個情況，一個是地方政府要求撤回當初發給他的擔保函，另一個便是融資平臺來融資，如何設計的問題。
87號文和50號文分別是指《財政部關於堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》與《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》。
在E20研究院執行院長薛濤看來，財政部推出87號後，市場反應不一。“87號文其實對地方政府違規利用“政府購買服務”程序來融資進行規範，可謂穩準狠，再加上之前的50號文，對地方政府來說是烏雲壓頂。”薛濤說。
一位地方財政人士告訴經濟觀察報記者，87號文件明確了對購買服務本質要求的回購，尤其是強調了對於貨物、建設工程、儲備土地前期開發、融資行為的限制，嚴禁違法違規融資；杜絕違法違規舉債融資，以及之前剝離融資平臺公司政府融資職能的要求，其目的在於防範地方政府債務風險、及隨之可能帶來的社會整體財政金融風險，從去年的中央經濟工作會議到今年的全國兩會，金融風險防範被提到越來越重要的位置。也可抑制政府的GDP衝動，避免低效投資、進而優化市場的價格發現和資源配置等作用。
購買服務中對建設工程、融資行為等的限制、包括之前對於BT模式（建設—移交）的限制，由於這些模式過於強調建設內容和融資功能，為地方政府創造了擴張投資、規避限制的方便之門，債務風險過高。
“在此背景下，PPP的規範運作將更受重視。但87號文之所以如此受重視，很重要的一個背景是今年以來數個省市因為違法違規舉債受到了追責，因此50號文和87號文的出臺，將對原來心存僥倖的地方政府、金融機構和其他企業等帶來壓力。規範PPP雖然限制較多，但一方面有助於提高項目質量，另一方面更重要的是可以約束和規範政府行為、避免後期違規追責，因此可以預見PPP的規範運作將更受重視。”上述地方財政人士對經濟觀察報表示，50號文和87號文都對變相舉債融資的金融產品和工具提出了限制，那麼後續是否將就目前種類繁多、總量龐大的政府投資基金進行規範和清理呢？同時，無論是BT或是購買服務中的建設工程，都僅強調融資、建設，而忽略了基於績效的運營付費，後續是否很快就要迎來對不規範的PPP清理？尤其目前流行的那種比例極高、數額確定的可用性付費是否恰當？
經濟觀察報獲悉，相關主管部門對地方政府融資將會繼續開前門堵後門，比如將發行收費公路債，規範產業基金、引導基金的違規行為等。財政部幾乎要對地方政府違規舉債的全鏈條進行處理，不僅處理了違規舉債的地方政府、金融機構，還處理了相關律所等機構。
影響
劉經理是一家金融機構的部門負責人，這麼多年來一直做與地方政府融資相關的業務。50號文以及87號文的出現使得他現在面臨著兩個問題。“近幾天有地方政府要求撤回擔保函，主要內容就是按照財政部50號文件要求，全面規範政府融資行為，地方政府也為了給金融機構減輕違規融資責任，要求撤回當地人民政府和相關部門出具的擔保函等相關函件。”張經理告訴經濟觀察報，他手裡的擔保函是一個平臺公司的項目貸款，用於園區建設。
遭遇撤回擔保函對於劉經理來說並不是第一次，在去年的貴州擔保函事件中，他已經遭遇過一次。
2016年10月12日，貴州省多個地方財政局撤銷擔保函的文件發出，這些文件申明融資承諾函作廢並限時收回，涉及安順市、正安縣以及遵義市等。
劉經理告訴經濟觀察報記者，在去年的貴州遵義幾起擔保函撤回之後，要求撤回擔保函的很少，而且有些擔保函也沒真正撤回。“從發來文件看，其他幾家大型銀行等金融機構已經將擔保函寄回，也就只能寄回了，實際上這張擔保函也沒意義了。”劉經理告訴經濟觀察，一般情況下通過融資平臺或者產業基金來融錢，無論是平臺融資還是產業基金融資，都會出具一份類似的擔保函，此外還有就是以購買政府服務的方式退出基金，因為政府購買服務可以綁定政府信用。
43號文之前，地方政府主要靠平臺貸款，43號文之後，政府和融資平臺脫鉤，出擔保函之類，可以出具函件，不算政府債務，現在就算是在50號文、87號文的高壓下，依然有平臺公司來合作，因為地方政府要發展，現在項目比較多，更重要的是財政部門與發展部門推出的替代品PPP的落地實在太慢。
未來可能會做的就是在沒有政府增信的情況下做產業基金，設計為兩家平臺，一個平臺劣後，金融機構優先，另一家平臺公司回購優先。“優先與劣後的關係，比如產業基金10億元，投了10個項目，其中8億元是金融機構，2億元是政府投資，在項目虧損的情況下，優先虧損政府投資的那兩億元。並且現在退出方式由政府購買服務變成了平臺公司行為，利率也會發生變化，以前地級市產業基金5年期以上，每年利息6.5%，現在年利息7-7.5%都銀行都不太好操作。”劉經理告訴經濟觀察報，財政部現在逼迫地方政府和平臺完全脫鉤。目前，傳統的基金業務和平臺貸款業務都在觀望，看其他金融機構怎麼操作，沒有政府信用了，還要做這類業務的話，風險大，平臺公司主要靠借新還舊。
劉經理認為，平臺公司融資具有短融長投的特點，所投的基礎設施建設項目回報率和回收期不能完全覆蓋資金成本和期限，是類資金池的性質，短期內還款主要靠借新還舊。平臺公司積累了大量債務，且資質好的平臺都在發債，這些存量債務都是定時炸彈，處理不好，容易引起公眾問題。
在50號文和87號文壓力下，地方政府會逐一撤函。但是對金融機構來說，本來就對這類沒納入預算的擔保函之類的函件持可有可無的態度，但是新增貸款變得困難，如果繼續做平臺貸款，風控標準會從緊，比如會嚴格監督確保資金每筆都專款專用、放棄中小平臺而把資金集中到2A、2A+甚至3A平臺公司的身上。
演變過程
劉經理的經歷過程，其實就是財政對地方債的一個監管不斷強化的過程，中國地方債務管理利用預算法和43號文建立地方債務管理的基本框架，43號文也就是《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》。
但是，劉經理認為43號文並未被地方政府嚴格執行，雷聲大雨點小，出現了各種違規舉債行為。50號文和87號文，對地方平臺不合規的融資行為踩了剎車，但也擔心地方政府為了經濟增長，再踩油門。
財政部認為一些地方政府違法違規舉債融資問題仍時有發生，部分金融機構對融資平臺公司等國有企業提供融資時仍要求地方政府提供擔保承諾，部分政府和社會資本合作（PPP）項目、政府投資基金等存在不規範現象。這些行為違反了現行法律法規和制度規定，擾亂了市場秩序，積聚了財政金融風險。
2017年3月，審計署公佈了2016年四季度對“三去一降一補”政策落實情況審計結果。在重大政策落實方面，審計結果發現，有地方政府違規承諾回購企業股權，變相新增政府性債務30億元。還有人為調節政府性債務結構，將44.16億元以財政資金償還的債務納入政府提供擔保的債務。
2017年年初，地方違規舉債處理的過程中，核查起源於審計署對2015年地方債務的審計報告，這份報告指出地方政府仍然存在違規或變相舉債的問題。隨後財政部專員辦對地產債務問題進行核查，核查之後財政部要求地方政府進行整改，財政部再將整改內容上報。
2017年1月初，財政部致函內蒙古自治區、河南、重慶、四川等地方政府，要求依法問責部分縣市違法違規舉債、擔保的行為；同時收到財政部函件的還有商務部和銀監會，要依法處理個別企業和金融機構違法違規行為。財政部要求嚴肅問責，並按照《中華人民共和國預算法》的有關規定，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員予以處理。
財政部對87號文的解讀中認為：一些地區違反政府採購法和國辦發〔2013〕96號等文件規定,以政府購買服務名義變相舉債融資，存在違法違規擴大政府購買服務範圍、超越管理權限延長購買服務期限等問題，加劇了財政金融風險，不僅與黨中央、國務院決策部署和預算法（2014年修訂）精神不符，而且影響了經濟財政健康、可持續發展。
在財政部不斷地強化監管下，從地方政府的融資平臺貸款，到地方政府與平臺分割，到明股實債、偽PPP、各種產業基金等，地方政府實實在在上演了“上有政策、下有對策”。
劉經理認為，50號文和87號文限制的是平臺通過不合規的政府出函、政府購買服務等形式捆綁政府信用，並非否認平臺對地方基建的作用和貢獻。考慮到平臺依然是地方基礎設施建設的主體，所以50號文和87號文是對平臺的去蕪存菁和擇優選擇，殼公司逐漸消亡，而具有實際投資實體和管理經驗的平臺公司，會真正走上市場化的道路。考慮到平臺公司在長期的基建中手握大量的優質資產，平臺公司引入民營資本進行混合所有制改革，對民營資本吸引力更大，平臺決策的效率和科學性也都會提高。
限制不合規融資，實質上是倒逼平臺公司進行改革。
PPP的春天？
劉經理給經濟觀察報記者計算了一筆賬，2016年全國完成基礎設施投資11.88萬億元，其中地方政府專項債券1.17萬億元，PPP模式形成當年固定資產投資不超過8000億元（簽約額3.6萬億元），合計不超過2萬億元。即基建缺口不低於8萬億元，這部分基建缺口的融資渠道，主要以政府平臺為主。
劉經理認為，在地產投資受限的情況下，金融機構資金只能選擇基建。但是PPP的期限和成本，和大部分中小銀行和中小保險的期限和成本並不匹配，目前主要是排名居前的幾大股份制銀行和保險在參與PPP項目，大量城商行、農商行和中小保險公司，並沒有參與到PPP項目中。城商行、農商行和中小保險公司的資金成本較高，期限較短，在過去，做了大量的政府平臺業務。如果平臺業務被限制，城商行和農商行以及中小保險公司受制於自身的成本和期限，就沒有了參與基建的機會，財力較弱的地市和區縣，也就沒有了基建的充足資金來源。
那麼PPP呢？薛濤認為PPP也難解負債衝動，公共服務價費研究迫在眉睫。
薛濤告訴經濟觀察報，87號文本身其實是對PPP的一種直接利好，然而不少主體卻無法分辨，也體現了PPP相當複雜，地方政府、金融機構乃至企業等各類主體其實有多大比例能夠真正掌握？其次，細微處耐人尋味的是，也有人為此真心擔心，是否從2014年43號文發端的這輪PPP大運動，也會有戛然而止的一天？
其次便是要搞明白PPP是不是為了融資？薛濤認為，本輪PPP發起時，未足夠重視（或者是未來得及）對公共服務本身進行充分的頂層思考和設計，也未對特許經營10年的成果進行充分的分析和總結。以43號文為發端，將PPP的目標不光定位在對傳統“公建公營”體系的一種“革命”，更是變成了在國際上罕見的對地方負債的一種輔助管理手段。那麼，我們就應該對此做好心理準備，就是我們的PPP，在落地中很多時候與其根本目的（提升公共服務供給效率）的目標發生背離，融資落地成為地方政府最首要的目標，工程利潤成為某些社會資本最看重的目標，安全放貸成為金融機構最要命的目標。
在張經理看來，只有把期限拆短，PPP資產才能盤活。但是PPP的綜合成本普遍在6%以下，做ABS，本身息差比較薄，優良資產的持有方，動力不足。除ABS外，如果有其他方式，可以把PPP資產盤活，PPP才能真正爆發。