【興證建築 孟傑/黃楊】興業“建”談系列之【十四】:談一談政府購買服務與PPP之間的“前世今生”
事件
財政部印發《財政部關於堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》:近日,國家財政部印發了《財政部關於堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預〔2017〕87號),以規範政府購買服務管理,制止地方政府違法違規舉債融資行為,防範化解財政金融風險。
點評
1、87號文出臺之前:PPP模式是政府購買服務的一種形式,兩者無明確界限
政府購買服務的定義:在2014年12月財政部印發《政府購買服務管理辦法(暫行)》通知中,對政府購買服務進行了明確的規定:“政府購買服務,是指通過發揮市場機制作用,把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項,按照一定的方式和程序,交由具備條件的社會力量和事業單位承擔,並由政府根據合同約定向其支付費用。”
PPP模式的定義:PPP的概念第一次則來源於2015《政府工作報告》縮略詞註釋:“指政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則,引入社會資本參與城市基礎設施等公益性事業投資和運營,以利益共享和風險共擔為特徵,發揮雙方優勢,提高公共產品或服務的質量和供給效率。”
在財政部的76號文中,明確認定PPP模式的本質就是政府購買服務。財政部《關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金[2014]76號)提出,PPP模式的實質是政府購買服務;國務院轉發的《財政部、發展改革委、人民銀行關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國辦發[2015]42號)明確,PPP模式是公共服務供給機制的重大創新。可見在財政部78號文出臺之前,財政部其實是把PPP理解為一種特殊的政府購買服務的形式,政府購買服務及PPP之間並無明確的界限。
2、87號文出臺背景:PPP立法層面有所欠缺,2015年以來亂象叢生
由於在PPP項目立法層面仍有所欠缺,為繞開PPP的程序和監管,各種偽政府購買服務項目在2015年下半年開始愈演愈烈,成為地方政府進行公益類基礎設施投融資的一種主要方式。
用政府購買服務模式參與基建項目,架空PPP模式,可以繞開監管規避程序,方便一些條件不達標或難以入庫的項目順利落地。由於PPP模式監管嚴格,所以操作流程較為複雜,必須嚴格按照“先預算、再採購”的原則進行實施,且包括項目識別、項目準備、項目採購、項目執行、項目移交等階段,還需受10%一般公共預算支出的限制。與PPP相比,政府購買服務模式操作簡單,既達到融資目的,還可規避PPP“複雜繁瑣”的操作和審批流程。因此一些條件不達標或難以入庫的項目,一些地方政府會以政府購買服務模式進行運作。這實際上是架空了PPP模式,也導致一些按照政府購買服務模式運作的項目質量較差,同時隱形增加了地方政府的債務違約風險。
某些工程建設項目被刻意包裝為政府購買服務模式,可以獲得諸多“便利”:一方面可以人為降低項目的競爭程度,規避招標形式,而採用競爭性談判、競爭性磋商、單一來源採購等手段;另一方面還能夠達到“兩標並一標”的目的,根據《招標投標法實施條例》第九條的規定“已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供的,可不進行招標”。
3、87號文出臺:為了規範PPP亂象,87號文明確界定了政府購買服務與PPP模式
6月3日,財政部以“加急”文件的形式印發了《關於堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預〔2017〕87號),以封殺偽政府購買服務形式包裝下的融資項目,化解由此隱形增加的政府債務風險。
財政部87號文出臺,政府購買服務與PPP模式成為平行的兩個概念。本次政策的出臺,再次規範了政府購買服務的改革方向、實施範圍、預算管理、信息公開等事項,堵住了地方通過政府購買服務違法違規融資這一渠道,可謂正本清源。
主要出臺政策解讀:
明確政府購買服務的標的:嚴格限制在屬於政府職責範圍、適合採取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的服務事項,重點是有預算安排的基本公共服務項目;
明確政府購買服務指導性目錄的約束力:對暫時未納入指導性目錄又確需購買的服務事項,應當報財政部門審核備案後調整實施;
明確指導性目錄的負面清單:1)貨物(原材料、燃料設備等)、2)建設工程新改擴建、3)基礎設施建設、4)土地儲備前期開發、農田水利等建設工程不能納入政府購買服務範圍;且值得注意的是:工程不僅不能單獨購買,也不能與服務打包購買;
明確“金融服務”不屬於政府購買服務範圍:嚴禁將金融機構、融資租賃公司等非金融機構提供的融資行為納入政府購買服務範圍;
明確先預算後購買的原則,且間接將購買服務期限限於三年內:堅持先有預算、後購買服務,年度預算未安排資金的,不得實施政府購買服務。政府購買服務期限應嚴格限定在年度預算和中期財政規劃期限內;
明確政府購買工程禁止性規定的例外,即“棚改和異地扶貧搬遷”:黨中央、國務院統一部署的棚戶區改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務事項,按照相關規定執行;
明確政府購買服務的融資主體是政府購買服務的承接主體,而不是政府:承接主體利用政府購買服務合同向金融機構融資時,應當配合金融機構做好合規性管理,相關合同在購買內容和期限等方面必須符合政府購買服務有關法律和制度規定;
禁止政府簽訂應收賬款等合同幫助企業融資:不得以任何方式虛構或超越權限簽訂應付(收)賬款合同幫助融資平臺公司等企業融資。
我們認為本次政策的突破性所在是:
1)列舉政府購買服務的負面清單,也明確禁止了基礎設施工程項目:貨物(原材料、燃料設備等)、建設工程新改擴建、基礎設施建設(鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣,以及教育、科技、醫療衛生、文化、體育等領域)、土地儲備前期開發、農田水利等建設工程均不能納入政府購買服務範圍。且嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目。嚴禁將金融機構、融資租賃公司等非金融機構提供的融資行為納入政府購買服務範圍。
2)明確提到了政府購買服務原則上是不得超過三年的:因為我國有中期財政規劃,中期財政規劃的期限就是三年,要堅持先預算後採購的原則,那麼政府購買服務只能是三年之內。
87號文出臺後被列入負面清單案例:今年年初,財政部向某省級政府發函,指出該地區交通運輸廳與高等級公路建設開發有限責任公司簽訂“委託代建購買服務協議”,約定於建設期及建設期後第1至第17年或第18年,通過購買服務資金支付項目建設資金,支持該公司作為承貸主體,向某銀行貸款105.5億元,資金使用和項目實施主體均為各盟市旗縣交通局。
(注:案例來源於21世紀經濟報道《財政部再堵地方變相融資後門規範政府購買服務》)
分析:1)此項目為公路建設及運營項目,屬基礎設施工程項目,不能納入政府購買服務範圍;2)此項目時長超過3年,不能納入政府購買服務範圍。因此類似上述拉長期限、為工程建設項目,以政府購買服務名義融資,是違規的。此類政府項目若要融集社會資本,只能通過PPP模式進行操作。
4、87號文對PPP模式的影響:短期負面,中長期正面
本次政策的出臺,短期內對運作不規範的PPP項目有一定的負面影響,但從中長期來看,一方面阻斷了此類偽政府購買服務項目渠道,大量的公益類工程建設項目為融集社會資本,只能通過PPP模式進行操作,則工程建設項目投資將轉移流入PPP領域,這對PPP來說正是一大利好。
另一方面,據統計,此前部分金融機構有三分之二的錢都投資了政府購買服務項目,剩下三分之一的資金才投資到PPP項目,主要原因就在於政府購買項目形式落地快,回報回收期較短。而此次政策也將違法違規融資的歪門堵住,金融機構原來投到政府購買服務裡面的錢將逐步轉移到PPP領域,從而進一步利好PPP業務。
5、當前時點,我們對於PPP板塊的看法
本次政策限定地方政府在2017年10月底前完成整改,可見中央執行力度的堅決。此項政策的實施將對違規項目帶來衝擊,短期內或許對PPP項目的落地有所影響(但是運作規範的PPP龍頭企業影響不大),中長期則有望利好整個PPP領域。
當前時點,我們怎麼看PPP板塊:短期受財政部87號文和利率上行的影響,中長期基本面趨勢向上,持續看好。
(1)從基本面來看,PPP板塊基本面趨勢確定性向上。根據四月底全國PPP綜合信息平臺項目庫季報披露,PPP項目需求持續增大,入庫項目自2016年1月末至2017年3月末月均增長投資額4,597億元;且項目落地速度加快,2017年一季度落地率為34.5%,比去年同期增加12.8個百分點。2017年是PPP項目落地轉化的大年, PPP板塊基本面仍將呈現不斷向上的趨勢。
(2)從估值來看,階段性收到87號文和利率上行的影響。財政部87號文的出臺疊加利率的上行導致PPP項目的落地有所放緩,這是近期PPP板塊大幅回調的主要原因。
(3)總體觀點:短期受財政部87號文和利率上行影響,估值受到壓制;中長期來看基本面趨勢確定性向上,持續看好PPP板塊。伴隨著PPP龍頭季度業績的持續兌現,利率上行短期對PPP板塊估值的壓制將逐漸消除,而本次政策整改效果將逐步體現,因此我們仍然持續看好PPP板塊中長期行情
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