逐條解讀《關於堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通

（原標題：朋友圈炸開了鍋？逐條解讀《關於堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》 作者：陳琴，朱靜）

越來越規範了!從年初財政部下達問責函以來,針對政府債務管理的多個方面,財政部陸續發文,如嚴格規範地方融資平臺公司、PPP、各類型產業基金,提出建立地方政府土地儲備專項債,現在又重點針對政府購買服務中的不規範行為,可謂“定位精準、出擊迅速”。

關於堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知

財預〔2017〕87號

各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳(局):

《國務院辦公廳關於政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發〔2013〕96號)印發後,各地穩步推進政府購買服務工作,取得了良好成效。同時,一些地區存在違法違規擴大政府購買服務範圍、超越管理權限延長購買服務期限等問題,加劇了財政金融風險。根據《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國政府採購法》、《國務院關於實行中期財政規劃管理的意見》(國發〔2015〕3號)、國辦發〔2013〕96號文件等規定,為規範政府購買服務管理,制止地方政府違法違規舉債融資行為,防範化解財政金融風險,現就有關事項通知如下:

一、堅持政府購買服務改革正確方向。推廣政府購買服務是黨的十八屆三中全會決定明確的一項重要改革任務,有利於加快轉變政府職能、改善公共服務供給、推進財政支出方式改革。政府購買服務所需資金應當在年度預算和中期財政規劃中據實足額安排。實施政府購買服務改革,要堅持費隨事轉,注重與事業單位改革、行業協會商會與行政主管部門脫鉤轉制改革、支持社會組織培育發展等政策相銜接,帶動和促進政事分開、政社分開。地方政府及其所屬部門要始終準確把握並牢固堅持政府購買服務改革的正確方向,依法依規、積極穩妥地加以推進。

點評:開宗明義,點名政府購買服務的宗旨、目標與方向。政府購買服務自推動以來,政府強調的定位一直沒有改變,但各種扭曲形式一再出現,不僅有將工程建設納入政府購買服務,將原來的BT模式改為政府購買服務,還有購買融資服務,甚至將政府承原本應該承擔的基本公共服務責任也改為政府購買服務,不僅沒有促進政事分開、政社分開、政企分開,反而模糊了界限。

二、嚴格按照規定範圍實施政府購買服務。政府購買服務內容應當嚴格限制在屬於政府職責範圍、適合採取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的服務事項,重點是有預算安排的基本公共服務項目。科學制定並適時完善分級分部門政府購買服務指導性目錄,增強指導性目錄的約束力。對暫時未納入指導性目錄又確需購買的服務事項,應當報財政部門審核備案後調整實施。

點評:對於“科學制定並適時完善分級分部門政府購買服務指導性目錄”這一條,有專家認為,《政府購買服務管理辦法(暫行)》(財綜[2014]96號)的規定中,只要納入政府採購目錄的事項都可以做政府購買服務,而禁止納入的範圍又比較模糊,再加上縣級政府有列入政府購買目錄的權限,因此,在嚴格限制地方政府和平臺融資的背景下,政府購買服務有越來越氾濫的趨勢。而此次財預〔2017〕87號就做出了明確的規定。

嚴格按照《中華人民共和國政府採購法》確定的服務範圍實施政府購買服務,不得將原材料、燃料、設備、產品等貨物,以及建築物和構築物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等建設工程作為政府購買服務項目。嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣,以及教育、科技、醫療衛生、文化、體育等領域的基礎設施建設,儲備土地前期開發,農田水利等建設工程作為政府購買服務項目。嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目。嚴禁將金融機構、融資租賃公司等非金融機構提供的融資行為納入政府購買服務範圍。政府建設工程項目確需使用財政資金,應當依照《中華人民共和國政府採購法》及其實施條例、《中華人民共和國招標投標法》規範實施。

點評:非常有針對性,這些領域也是政府購買服務變形走樣的重災區,可以說列出了負面清單。

三、嚴格規範政府購買服務預算管理。政府購買服務要堅持先有預算、後購買服務,所需資金應當在既有年度預算中統籌考慮,不得把政府購買服務作為增加預算單位財政支出的依據。地方各級財政部門應當充分考慮實際財力水平,妥善做好政府購買服務支出與年度預算、中期財政規劃的銜接,足額安排資金,保障服務承接主體合法權益。年度預算未安排資金的,不得實施政府購買服務。購買主體應當按照批准的預算執行,從部門預算經費或經批准的專項資金等既有年度預算中統籌安排購買服務資金。購買主體簽訂購買服務合同,應當確認涉及的財政支出已在年度預算和中期財政規劃中安排。政府購買服務期限應嚴格限定在年度預算和中期財政規劃期限內。黨中央、國務院統一部署的棚戶區改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務事項,按照相關規定執行。

點評:此前財政部對5個省市問責違法違規舉債擔保行為,其中就提到內蒙自治區交通廳“委託代建購買服務協議”,合同時間長達18年。對於此,有財政人士這樣說道:“我們國家當前只有年度預算,各級人大批准的也是年度預算,人大批准了才有法律效力。有些地方將政府購買服務納入中期財政規劃,但中期財政規劃不由人大批准,並不具有法律效力。而且中期財政規劃是3年期的滾動財政規劃,納入中期財政規劃的政府購買服務協議最長時間也只有3年。

現在還有很多地方縣、市級人大通過決議,批准某項購買服務協議長達10年、20年,而一屆人大的任期只有5年,怎麼能夠決定未來20年的事?舉一個極端的例子,本屆人大把後20年、30年甚至50年的財政支出全部安排完畢,這合理嗎?這種行為一是違法了國家財政管理方面的法律,二也超越了人大自己的權限,實質是地方政府通過人大為其違法違規行為進行背書。”

另外,棚戶區改造、易地扶貧搬遷等,國務院《關於進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》等文件有規定。另外,《國務院辦公廳關於推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》、《國務院辦公廳關於推進海綿城市建設的指導意見》等文件,也提到了可採用政府購買服務。

四、嚴禁利用或虛構政府購買服務合同違法違規融資。金融機構涉及政府購買服務的融資審查,必須符合政府預算管理制度相關要求,做到依法合規。承接主體利用政府購買服務合同向金融機構融資時,應當配合金融機構做好合規性管理,相關合同在購買內容和期限等方面必須符合政府購買服務有關法律和制度規定。地方政府及其部門不得利用或虛構政府購買服務合同為建設工程變相舉債,不得通過政府購買服務向金融機構、融資租賃公司等非金融機構進行融資,不得以任何方式虛構或超越權限簽訂應付(收)賬款合同幫助融資平臺公司等企業融資。

點評:在正常的政府購買服務或者政府採購中,企業以政府採購應收賬款合法融資,財政部實際上是明文鼓勵的,各級財政部門也是積極支持的。但不少地方政府以委託代建購買服務之名,虛構政府採購協議,然後平臺公司以協議所規定的應收賬款向金融機構融資,這種融資方式也並不少見。

“這種模式中,政府採購資金也納入了財政預算。但是一對比地方財政收入就會發現,應收賬款金融遠遠大於當地的財政收入水平,比如一年全部預算撥款為10億元,而採購協議規模達100億元,其實質就是試圖打政策的擦邊球違法違規舉債。”

這裡需要注意的是,除了提到金融機構提供融資要合法合規,還將融資租賃公司等非金融機構納入,原因是融資租賃目前還缺乏有效監管,是地方政府借道融資的重要途徑,此次明確提出,有利於下一步的監管。

五、切實做好政府購買服務信息公開。各地應當將年度預算中政府購買服務總金額、納入中期財政規劃的政府購買服務總金額以及政府購買服務項目有關預算信息,按規定及時向社會公開,提高預算透明度。購買主體應當依法在中國政府採購網及其地方分網及時公開政府購買服務項目相關信息,包括政府購買服務內容、購買方式、承接主體、合同金額、分年財政資金安排、合同期限、績效評價等,確保政府購買服務項目信息真實準確,可查詢、可追溯。堅決防止借政府購買服務名義進行利益輸送等違法違規行為。

點評:信息公開是最好的防腐劑,也是財政部一直在推動的工作。

各省級財政部門要充分認識規範政府購買服務管理、防範財政金融風險的重要性,統一思想,加強領導,周密部署,報經省級政府批准後,會同相關部門組織全面摸底排查本地區政府購買服務情況,發現違法違規問題的,督促相關地區和單位限期依法依規整改到位,並將排查和整改結果於2017年10月底前報送財政部。

點評:給了以前不合法不合規行為的整改時間,要抓緊了!

專家點評

王守清(清華大學PPP研究中心首席專家):財政部87號文把不少人打蒙了,還是因為對PPP精髓和相關政策理解不到位啊。俺昨天今天回答了很多人的疑問,分享一下,因為懶得一個個再答:嚴格按PPP的流程和要求(如兩評、列入預算)做真PPP,包括政府支付(關聯績效)的PPP可以做,文件本質是不能用政府購買服務繞過PPP。請複習律師們去年對政府購買服務的解讀,與合規的政府支付PPP不是一回事。

吳亞平(國家發改委宏觀經濟研究院投資體制政策研究室主任):政府購買服務模式用於基礎設施領域,要麼是買工程,要麼是買融資服務,都不屬於真正意義上的PPP,不被制止才怪呢!

基礎設施和公共服務項目建設、運營中,如果政府不是購買公共服務,也沒有體現按公共服務績效包括服務質量和數量付費的基本原則,戴什麼帽子都遲早要被制止,前有BT,現有政府購買服務,將來會有假PPP嗎?

金永祥(大嶽諮詢公司總經理):自2013年《國務院辦公廳關於政府向社會力量購買服務的指導意見》印發後,各地積極推進政府購買服務工作。但是伴隨政府購買服務盛行,種種弊端逐漸暴露,其程序簡單、監管不到位,加上地方政府和金融機構大力推進,結果形成了大量變相債務,削弱了國發[2014]43號文控制地方債務的效果,對PPP也產生了很大沖擊。

中央政府對這種行為進行限制是有關各方都有預期的。此次《通知》正式出臺,對政府購買服務做出了明確規定,使各項政策實現了閉合,減少了漏洞,從而為控制地方政府債務規模和推進PPP創造了有利條件。

《通知》提出嚴格按照規定範圍實施政府購買服務、嚴格規範政府購買服務預算管理,對症下藥。以前地方用政府購買服務來辦好多事情,現在範圍清晰了,其中大部分都不能再用了。在此之前,不管是否有預算都去做政府購買服務,現在則要先有預算才行。所以《通知》消解了地方政府購買服務行為動機,隨後銀行也會在有明確規定的情況下,限制偽政府購買服務項目貸款,此類項目將無法通過合規性審查。偽政府購買服務這條路被堵死後,將給PPP發展帶來更好的前景,控制地方政府債務的目標也將更容易實現,進而提升政府治理能力。

熊偉(同濟大學公共管理系助理教授):結合與專家談論的結果談亮點認識:有實力的社會資本認為是長期利好,逼著大家做規範PPP,杜絕劣幣驅逐良幣,不過大部分地方政府、銀行和社會資本認為是災難。

紀鑫華(上海財政局):之前文章就有規定,只是在各種壓力之下,擦邊球和違規的太多,所以把有些規定再重新申明和進一步細化。以前不合規的一直就是不合規。