財政部遏制違規舉債再出重拳 基建工程等不得納入政府購買服務

每經記者 張鍾尹

中央層面對地方舉債的監管再度加碼——6月2日晚，財政部發布《關於堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（以下簡稱《通知》），嚴禁假借政府購買服務名義變相舉債融資行為。

此前，財政部曾會同發改委等部門印發了《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號），禁止地方借PPP（政府和社會資本合作）、政府投資基金等名義違規舉債融資。

財政部相關負責人表示，一些地方違反政府採購法和國辦發〔2013〕96號等文件規定，以政府購買服務名義變相舉債融資，存在違法違規擴大政府購買服務範圍、超越管理權限延長購買服務期限等問題，加劇了財政金融風險。

上述負責人表示，此次財政部進一步印發《通知》，堅持問題導向，依法依規對政府購買服務行為做出規範，對當前地方政府及其部門主要違法違規融資方式初步實現了監管政策全覆蓋。

大嶽諮詢有限公司總經理金永祥向《每日經濟新聞》記者表示，最近兩年政府購買服務盛行，由於其程序簡單，監管不容易到位，再加上地方政府和金融機構大力推進，因此在不少地方都形成了變相債務。

政府購買服務開出負面清單

政府購買服務是通過發揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，並由政府根據服務數量和質量向其支付費用。

根據2015年1月1日起施行的《政府購買服務管理辦法（暫行）》，納入政府購買服務指導性目錄主要有：公共教育、勞動就業、人才服務等基本公共服務。此外，政府新增或臨時性、階段性的服務事項，適合社會力量承擔的，應當按照政府購買服務的方式進行。

金永祥告訴記者，簡單來說，政府購買服務主要指的是短期的、不需要增加固定資產投資和設施建設的服務。

財政部相關負責人表示，政府購買服務內容重點應當是有預算安排的基本公共服務項目，嚴禁將建設工程作為政府購買服務項目。

譬如，不得將原材料、燃料、設備、產品等貨物，以及建築物和構築物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等建設工程作為政府購買服務項目。嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫療衛生、文化、體育等領域的基礎設施建設，儲備土地前期開發，農田水利等建設工程作為政府購買服務項目。嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目。

《每日經濟新聞》記者注意到，此前，某縣為解決47座水庫除險加固所需資金，在2015年財政預算總收入只有13.7億元的情況下，於2016年先期投入實物1.67億元成立項目公司，然後與項目公司簽訂7.17億元的政府購買服務合同，再出具保證函，由金融機構向項目公司提供貸款5.5億元，用於水庫除險加固所需資金。該縣的做法實質上是借政府購買服務之名，通過舉債來完成建設內容。

上海財經大學公共政策與治理研究院副院長鄭春榮向記者分析稱，將政府購買固定資產（水庫除險加固項目）變成政府購買的公共服務，混淆了資金的使用性質。此外，該地政府與項目公司簽訂的合同資金超過7億元，超過了同年財政預算收入的一半，將給未來的財政預算帶來極大的壓力。

堅持“先預算後購買”原則

此外，《通知》還嚴格規範了政府購買服務預算管理，要求政府購買服務資金應當在既有預算中統籌考慮，期限應嚴格限定在年度預算和中期財政規劃期限內。黨中央、國務院統一部署的棚戶區改造、易地扶貧搬遷工作嚴格按照相關規定執行。

《通知》規定，政府購買服務內容應當嚴格限制在屬於政府職責範圍、適合採取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的服務事項，重點是有預算安排的基本公共服務項目。政府購買服務要堅持先有預算、後購買服務，所需資金應當在既有年度預算中統籌考慮，不得把政府購買服務作為增加預算單位財政支出的依據。

金永祥向記者表示，現在有預算安排這項硬約束，這對政府購買服務的範圍將會有影響。

他進一步分析稱，相比PPP模式，政府購買服務不需要通過物有所值評價、財政承受能力評價測試，地方政府將可以做PPP的項目劃歸為政府購買服務。以前不管是否有預算地方都搞政府購買服務，現在規定預算在先，地方政府違規從事購買服務的動機就會大大削弱。

北京德恆律師事務所合夥人、發改委PPP項目法律專家庫專家黃華珍表示，明確政府購買服務所需資金“應當在年度預算和中期財政規劃中據實足額安排”，秉持了“先預算後購買”、“無預算不購買”的政府購買服務的預算管理原則，可以說是正本清源的一項規定。