在城市規劃中，土地整治是一個重要方面。縱觀世界各國的土地整治發展歷程，隨著經濟社會發展和麵臨的土地利用問題不斷變化，土地整治的內涵、目標、策略及工具也在不斷地發展變化。
2010年以來，上海立足大都市經濟社會和土地利用特徵，通過郊野公園建設、低效建設用地減量化、“土地整治+”等政策實踐創新，探索了大都市特色土地整治的四個轉變，即整治對象由以農地為主向以建設用地為主轉變，整治方向由以農田基礎設施建設為主向促進鄉村全面振興轉變，整治目標由耕地保護向城鄉生態空間發展轉變，整治範疇由單一項目實施向區域綜合整治轉變，整治主體由單一化向多元化轉變。而隨著長三角一體化上升為國家戰略，上海原有的土地整治思路需要進一步提升，主要表現為以下五個新的轉變：
第一，整治空間從大都市區向大都市圈轉變。
目前上海土地整治雖然也注意到了與上海市域、上海大都市圈和長三角區域的不同關係，但是理論和實踐上卻沒有特別強調從長三角一體化和大都市圈的空間範圍來審視大都市土地整治，更多的還是把目光集中在上海市域。現在來看，必須把大都市土地整治的範疇從上海市域進一步向大都市圈擴展。
世界上有三個有規模效應的大灣區：一個是以金融為特徵的紐約灣區，一個是以科技為特徵的舊金山灣區，一個是以產業為特徵的東京灣區。粵港澳大灣區規劃成為世界上第4個成功的大灣區。長三角一體化升級為國家戰略是在粵港澳大灣區之後提出的，由此國家層面上就形成了京津冀、粵港澳和長三角這三個層級最高的大都市群。在這裡面，又分成了不同的大都市圈，比如長三角就分為上海大都市圈、南京都市圈、杭州都市圈，等等。在長三角一體化以及重點的都市圈裡，未來的發展趨勢都是破除行政壁壘，促進資源和要素的流動和優化，提高整個區域的規模競爭優勢。
國家發改委《2019年新型城鎮化建設重點任務》裡明確提出，培育發展現代化都市圈，在符合土地用途管制前提下，允許都市圈內城鄉建設用地增減掛鉤節餘指標跨地區調劑。增減掛鉤是推進工業用地減量化、農民集中居住、郊野公園等的核心政策工具，但是原來的政策設計都是以上海市級或者區級為指標調劑的限制範圍，現在如果允許在都市圈範圍內調劑指標，那麼對上海市現行的土地整治模式會產生哪些影響？都市圈裡這些不同等級城市之間的土地整治政策如何對接？而不同城市的土地整治政策在長三角一體化的外部環境推動下，會不會相互吸收並發展成具有顯著中國特色的大都市圈土地整治創新政策？這些都是值得進一步探討的問題。
第二，整治對象從土地資源向國土資源轉變。
上海早在2011年編制“十二五”土地整治規劃時就在全國率先提出了全域綜合整治的戰略設想。在“十三五”土地整治規劃編制，尤其是郊野公園項目實施過程中也逐級形成了大都市特色的“田水路林村廠”綜合整治體系。
隨著國家自然資源管理思路的變化，即從原來的資源要素分類分部門管理模式轉向更強調把資源要素看作是具有內在聯繫的生態系統的統一管理模式，整治對象也將進一步從“田水路林村廠”向“山水林田湖草生命共同體”轉變。在長三角一體化的大趨勢下，這種整治對象的轉變可能會產生一些新的重大的國土空間整治的工程。比如澱山湖水源地生態修復，既是涉及到水林田湖廠的不同類型的國土資源的系統整治，需要相關部門的協作治理；又是涉及到上海、浙江和江蘇不同行政區域的整治，最後就變成了一個跨區域的、多部門的國土空間綜合治理，它不一定是上海已經定義的大都市土地整治，但卻是未來需要的匹配大都市圈特徵的土地整治。
第三，產權主體從二元分立向城鄉統一轉變。
長三角一體化的資源自由流動，必須要打破現行的城鄉分立的二元土地市場，才能激活存量巨大的農村集體建設用地，包括經營性的建設用地和農民的宅基地。
2015全國人民代表大會常務委員會授權33個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律的規定，明確了三條底線：土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損。《中共中央國務院關於建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》中仍然堅持這三條底線。在這33個試點裡，長三角區域有4個，其中一個在上海的松江，還有一個試點是在浙江的德清。兩地各自作了探索，有相似點也有不同點。比如，德清通過“一村一梳理，一地一梳理”摸清集體經營性建設用地存量底數，而這個工作和上海“198”減量化的“一村一冊，一地一冊”相似，但上海做得更早，積累了豐富的經驗。德清試點分成了就地入市和異地調整入市兩種不同渠道，其中異地調整入市本質上和上海減量化指標調劑出讓是一樣的。只不過區別在於，入市是承認村集體的產權主體地位，把收益直接給村集體，政府沒有成本還收取一定的調節金，而減量化則是成本和收益都是區鎮政府在負擔，村集體獲得補償。上海的減量化雖然做得很好，但也面臨成本等問題，這就帶來了一個思考：長三角區域城市建立城鄉統一的產權市場是一體化的必然趨勢，未來上海土地整治政策能不能在產權制度改革的大趨勢下實現自我優化？
第四，治理模式從政府主導向社區自主轉變。
土地整治與空間治理的區別之一，就在於治理強調多元主體的參與，包括不同層級的政府、不同的政府部門、中介組織、專家學者，當然最重要的還是社區和居民。
比如，上海的郊野公園項目是一類非常成功的整治項目，筆者在向美國、荷蘭、澳大利亞的學者介紹上海郊野公園時，這些專家最關注的是在這個項目中，社區和居民是怎麼參與的？他們為什麼願意參與到這個項目裡？在長三角地區，浙江在社區自主和居民參與方面走得更快，比如建立鄉賢理事會，一方面起到給村兩委提供諮詢和智囊的作用，另一方面又把農戶個人的想法傳達給村裡，在土地整治、建設用地入市等重大事項的決策裡發揮了潤滑劑的作用。社區自主和居民參與能夠很好地降低土地整治的行政成本，也是未來上海大都市土地整治政策的發展趨勢之一。
第五，支持技術從地理信息向大數據轉變。
大數據包括與人相關的大數據和與空間相關的大數據，土地整治規劃和管理比較早地應用了地理信息系統和空間大數據，現在需要重視的是與人相關的大數據，比如有的學者利用手機信令數據、通勤數據重新劃分了長三角區域的“實體城市”，直觀表現了城市內部的小尺度的差異。
大數據對土地整治的影響主要是技術方面，比如對郊野公園的服務範圍的評估，可以利用大數據來分析上海已經建設的這些郊野公園的吸引力覆蓋範圍，是隻有本區的人使用，還是全市的人使用？能否吸引上海市周邊城市的人蔘觀？從而對後續郊野公園建設決策提供建議。再比如關於人口，在土地整治規劃和土地整治的潛力評估裡，人口是特別重要的，但相關數據往往很難準確獲得。以前我們都是通過鎮、村調查和農戶抽樣來測算鄉村現在到底有多少常住人口，分析土地整治減量化的潛力有多大。但是這種方法的誤差比較大，而且也很難確認數據的準確性，而通過大數據可以比較好地從一個側面提供有效驗證。
（作者單位：上海交通大學中國城市治理研究院）
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欄目主編：王珍 文字編輯：王珍 題圖來源：視覺中國 圖片編輯：蘇唯
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