'社科院城市發展與環境研究所副所長楊開忠：長三角一體化最大的挑戰是更高質量的一體化'

時代週報記者 謝江珊 發自上海

滬蘇浙的斷頭路打通了嗎？跨省異地就醫門診結算是否通暢？8月7日，16位上海市全國人大代表赴江蘇省蘇州市吳江區和浙江省嘉善縣調研，瞭解有關長三角一體化示範區建設的推進情況。

當前，在《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》）已經印發的大背景下，三省（江蘇、浙江、安徽）一市（上海）制定了各自的實施方案，積極推進長三角一體化，但《規劃綱要》至今仍未正式對外公佈。相較之下，《粵港澳大灣區規劃發展綱要》則是先出臺整體的規劃綱要，5個月後由廣東出臺具體實施方案。

“實際上，2014年啟動的《京津冀協同發展規劃綱要》至今沒有正式對外公佈。國家重大區域戰略是中央的頂層設計，從提出過程看，是自上而下和自下而上相互結合的結果。”中國區域科學協會會長、中國社會科學院城市發展與環境研究所副所長楊開忠在接受時代週報記者專訪時分析指出，長三角區域一體化發展與京津冀協同發展戰略的形成，“自上而下”的力量相對更加突出：“不同的過程適應不同的地區制度環境。京津冀、長三角發展戰略涉及的是一般省、市制度，粵港澳大灣區則涉及一個省和兩個特別行政區，有其特殊性。”

時代週報記者 謝江珊 發自上海

滬蘇浙的斷頭路打通了嗎？跨省異地就醫門診結算是否通暢？8月7日，16位上海市全國人大代表赴江蘇省蘇州市吳江區和浙江省嘉善縣調研，瞭解有關長三角一體化示範區建設的推進情況。

當前，在《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》）已經印發的大背景下，三省（江蘇、浙江、安徽）一市（上海）制定了各自的實施方案，積極推進長三角一體化，但《規劃綱要》至今仍未正式對外公佈。相較之下，《粵港澳大灣區規劃發展綱要》則是先出臺整體的規劃綱要，5個月後由廣東出臺具體實施方案。

“實際上，2014年啟動的《京津冀協同發展規劃綱要》至今沒有正式對外公佈。國家重大區域戰略是中央的頂層設計，從提出過程看，是自上而下和自下而上相互結合的結果。”中國區域科學協會會長、中國社會科學院城市發展與環境研究所副所長楊開忠在接受時代週報記者專訪時分析指出，長三角區域一體化發展與京津冀協同發展戰略的形成，“自上而下”的力量相對更加突出：“不同的過程適應不同的地區制度環境。京津冀、長三角發展戰略涉及的是一般省、市制度，粵港澳大灣區則涉及一個省和兩個特別行政區，有其特殊性。”

（Q：時代週報 A：楊開忠）

城市群建設走上“上下結合”的軌道

Q：國家“十三五”規劃明確提出，要在全國建設京津冀、長三角、珠三角等19個城市群和2個城市圈。為什麼要建這麼多城市群？

A：進入新時代，我國區域發展戰略發生重大創新和轉變。

傳統的區域發展總體戰略基於“勻質性區域”概念，強調區域內部構成單元之間相對一致性的聯繫，東部地區、中部地區、西部地區、東北地區以及老、少、邊、窮地區，都是這樣性質的區域。

新時代區域發展戰略設計則基於“功能性區域”概念，強調區域內部各地域單元之間相對緊密的聯繫。主要包括兩類區域戰略：一是中心城市跟周邊地區組成都市圈，以及其中兩個或者兩個以上大都市圈首尾相連組成城市群。京津冀協同發展、長三角區域一體化、粵港澳大灣區都是基於這一類型的區域理念；二是圍繞某一特定地方性稀缺資源的競合開發與保護形成的功能性區域戰略，如長江經濟帶、珠江經濟帶、黃河生態文明發展帶、新亞歐大陸橋經濟走廊等。之所以要建這麼多城市群，一是從建設現代化強國全局和長遠來考慮；二是我國人口、幅員都是超大規模的，不可能像日本那樣只建一個東海道城市群就可以。

城市群建設還要“上下”結合。過去我們重視“上”，強調城市群的大尺度建設，忽視了“下”，忽視了作為基礎的都市圈建設。今年2月，根據習近平總書記關於“培育發展現代化都市圈”的要求，經國務院同意，國家發改委發佈《關於培育發展現代化都市圈的指導意見》，我國城市群建設走上了“上下結合”的軌道。

Q：如何看待京津冀、長三角和粵港澳三大城市群的異同？

A：這三大城市群是我國經濟高質量發展的龍頭，共同構成我國規劃建設的世界級城市群。這三大城市群都是中國參與組織管理全球生產、流通、分配和消費的門戶和總部，未來將成為具有全球影響力和管理能力的頂級巨型城市群，發揮世界性經濟中心、貿易中心、金融中心、科技創新中心和文化中心的作用。

三者又各具特點。第一，在功能上有所側重。京津冀協同相對側重政治和文化，長三角、大灣區發展側重經濟、金融、航運、貿易。第二，從國內經濟腹地區域來看，京津冀協同側重北方、長三角一體化側重華東地區、粵港澳大灣區側重泛珠合作區域；第三，從混合經濟來看，京津冀地區的國有成分會相對較多，長三角、粵港澳的民營成分會相對多一些；第四，中心性有相對差異。2017年以來，我在很多場合講過，粵港澳城市群將是未來中國和世界中心性最強的經濟中心。此前張五常先生提出深圳將成為整個地球的經濟中心、世界上最重要的城市，我是贊成的。

為什麼？除了香港、澳門獨立關稅區和自由港的優勢外，我主要強調兩點。一是從地緣經濟角度看，長三角比較適中，但如站在整個亞洲甚至全球來看，珠三角則是適中的。隨著“一帶一路”倡議建設推進和東南亞、印度的發展，珠三角將越來越具有優勢；二是從交通來看，在水運主導時代，規模龐大的整個長江流域都位於長江入海處，以上海為核心的長三角具有明顯的腹地優勢，但現在已經告別水運時代，進入綜合交通時代，長江流域內陸地區已經成為粵港澳大灣區的腹地，比如湖南、江西、雲南、貴州、重慶、四川，這些地方的經濟都跟粵港澳更為密切。湖南、江西相關領導告訴我，當地區際經濟聯繫的67%左右是跟粵港澳聯繫在一起的。

Q：未來三大城市群發展面臨怎樣的問題？

A：進入新時代以來，我國先後把京津冀協同發展、粵港澳大灣區、長三角區域一體化上升為國家重大戰略，是鼓勵東部地區率先實現現代化、支撐引領我國高質量發展的重大部署。

從戰略上看，三大城市群發展均面臨三個方面戰略問題。第一，如何發展全球管理能力。這是建設世界級城市群的核心問題。生產全球管理能力的經濟，我們稱之為總部經濟或高精尖經濟，三個地區均要大力發展這種意義上的總部經濟或高精尖經濟。總部經濟的發展關鍵在於四個相互聯繫的方面，即創新、人才、金融和優質生活。因此，三個城市群無不需要打造世界級創新圈、金融圈、人才圈、優質生活圈，大力推進新舊動能轉換。

第二，核心區與周邊區的發展差距。目前，粵港澳大灣區核心區跟粵北、粵東、粵西的差距，長三角江浙滬核心區跟安徽、蘇北的差距，京津冀跟河北的差距，都很大。必須從經濟、社會、生態綜合的高度處理後核心區與周圍區的發展，既不能搞齊步走，也不能進一步擴大差距，要有機疏解核心區、在周邊區培育發展極，走協同發展、共同發展的道路。

第三，一體化跟地方競爭的關係。良性的地方競爭是發展動力源泉，是造就中國奇蹟的重要積極因素。搞一體化發展不是建立一個替代地方政府的區域政府，不是用區域合作、地方合併替代地方競爭，關鍵是建立健全開放的、與全國統一市場發展相容的區域大市場，讓市場機制在區域發展中起決定作用，讓地方競爭秩序更加良性。區域合作、地方合併要以市場為基礎，要以地方競爭為基礎。

當然，三大城市群也有各自相對特殊的戰略取向。京津冀城市群面臨新時代建設怎樣的首都和怎樣建設首都的問題，解決首都北京可持續發展問題是其主要戰略取向；粵港澳城市群則直接面臨如何促進港澳更好地融入國家發展的問題，解決粵港澳三地協同問題是其相對主要的戰略取向；長三角城市群相對突出的問題是更高質量的一體化，包括更加深刻的對外開放。

落後地區可發展高科技產業

Q：有聲音認為，長三角一體化發展的最大挑戰是行政壁壘，各地政府如何發揮主導作用、統一制定公共服務和標準，也有人認為更大的挑戰是如何通過市場力量推進產業一體化發展。你怎麼看？

A：總的來講，長三角一體化發展的最大挑戰，是更高質量的一體化。

此外，我還想強調三點。一是高密度與高品質的關係。地方品質與密度是相互關係的，在一定範圍內，一個區域的人口密度越高則地方品質越高，但超過一定限度後，密度進一步上升可能導致地方品質下降。長三角區域面積與日本本州島大致相當，人口密度卻高達本州島的兩倍，資源環境壓力很大。在這樣的高密度下，要打造世界級地方品質、形成世界一流的優質生活圈，是前所未有的事業，是重大挑戰；二是長三角地區地域廣大，既要大力推進都市圈一體化發展，又要著力推進都市圈之間的一體化；三是地方利益關係，包括髮達地方之間、發達的核心區跟相對不發達的邊緣地區之間的利益關係。這需要在地方之間、流域上下游之間，建立起基於市場的各種利益調節和補償機制。

Q：目前長三角產業分工態勢明顯：上海是龍頭，江浙是兩翼，安徽是腹地。安徽能給一體化帶來什麼？

A：一個地方參與區域一體化，一般有三方面依據。一是發展條件和水平相對一致；二是與一體化成員地區的功能聯繫相對緊密；三是基於共同的管理。從這個框架來看，把安徽劃入長三角區域一體化，首先是因為功能聯繫。長三角的核心地區跟安徽在生產要素、產業分工協作、產品市場方面的聯繫，比跟江西、湖北、湖南、河南等其他地區密切得多；其次，滬蘇皖在歷史上隸屬同一地緣，近代安徽也一直劃歸華東地區一體化發展；第三，體現出安徽想要更好發展的願望和要求。

安徽能夠給長三角區域一體化帶來很多東西：首先帶來勞動力和市場。2018年年末，安徽省常住人口6323.6萬人，勞動力主要流向以上海為核心的長三角地區。而且安徽本身也是一個大市場，長三角要發展，必須佔領更大的市場腹地。其次，安徽合肥是我國很重要的綜合性科學中心，擁有4個國家實驗室、8個大科學裝置，擁有中國科技大學和中科院物質科學研究院，能夠為長三角帶來重要的科技資源；再次，安徽能夠給長三角帶來很大的潛力空間，未來可能會成為長三角越來越重要的高端製造中心，畢竟當地勞動力豐富，土地空間相對更加充裕，能夠提供重要的產業協作；最後，安徽是長三角很多生態產品的源頭之一。在某種程度上而言，相比江蘇跟上海的競爭關係，安徽跟上海是互補關係。

Q：如何才能縮小長三角區域發展差距、緩解江浙滬地區開發強度壓力？

A：首先要認識到，像上海、蘇南、浙江東北部，目前的開發強度已經相當高，不適宜再做大開發。認識以後就要調控，比如在國土空間開發上做好規劃，劃定“三區三線”（“三區”為生態空間、農業空間、城鎮空間，“三線”為生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界），通過管控，讓開發強度有利人和自然和諧共生。

政府要引導一些產業向相對落後、但有條件發展的地區如安徽、蘇北轉移，但也要特別認識到，不是相對落後的地區就一定要發展勞動密集型產業，也可以發展一些高附加值的高科技等新興產業、加強重大科技基礎設施佈局。

20世紀70年代以後，美國“陽光地帶”的興起發展，主要就是依靠在加州等地區發展高科技產業。一方面，後發地區自然環境好且地域廣闊，適合追求生活品質的高科技人才生活和發展；另一方面，高附加值的高科技產業對運輸的依賴性相對較小，這類產業的交通成本對區位選擇的影響也較小，高科技產業可以成為長三角一些落後地區的發展新機遇。

最後，最重要的也是我一直在強調的，一定要發揮市場在經濟發展中的決定性作用。人到哪裡最幸福，只有他自己知道。如果能在長三角區域率先真正實現人口的自由遷徙和土地開發權的自由流動，就能夠真正消除一定範圍內的區域發展差距。

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