'對行政訴訟法新司法解釋第162條--行政行為無效的理解與適用'

對行政訴訟法新司法解釋第162條的理解與適用

【摘要】

行政訴訟法新司法解釋第162條對公民、法人或者其他組織請求確認行政行為無效的問題作了明確規定，但理論界和實務界對該條制定的理論依據及其理解與適用問題，尚存在不同的看法。作者通過一些實證案例的提煉與分析，就如何理解與適用行政訴訟法新司法解釋第162條的問題進行了初步的解析。

行政訴訟法新司法解釋第162條對請求確認行政行為無效問題作了相應規定。但由於2000年發佈的、目前雖已廢止的《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》57條第2款規定：“有下列情形之一的，人民法院應當作出確認被訴具體行政行為違法或者無效的判決：（一）被告不履行法定職責，但判決責令其履行法定職責已無實際意義的；（二）被訴具體行政行為違法，但不具有可撤銷內容的；（三）被訴具體行政行為依法不成立或者無效的。”由此，便增加了問題的複雜性。本文擬從實證的角度，對相對人就2015年5月1日之前作出的行政行為提起無效之訴作一初淺的分析，以求教於大家。

一、行政訴訟法新司法解釋第162條的涵義

行政訴訟法新司法解釋第162條規定：“公民、法人或者其他組織對2015年5月1日之前作出的行政行為提起訴訟，請求確認行政行為無效的，人民法院不予立案。”該規定的涵義主要包含以下兩點：其一，相對人對2015年5月1日之前作出的行政行為不能請求確認無效；其二，相對人對2015年5月1日之後作出的行政行為可以請求確認無效。

行政訴訟法新司法解釋第162條的法理依據在於，根據法不溯及既往原則，只有新行政訴訟法施行後即2015年5月1日之後作出的行政行為才適用確認行政行為無效的規定。法律不溯及既往，是指法律文件的規定僅適用於法律文件生效以後的事件和行為，對於法律文件生效以前的事件和行為不適用。因此，新行政訴訟法自2015年5月1日起生效，其規定不可適用於其生效前的事件和行為。遂針對2015年5月1日之前作出的行政行為提起確認無效訴訟的，人民法院應當不予立案。

另外，從區分實體法規則和程序法規則的角度分析，結論亦是如此。“實體從舊，程序從新”是指如果把法律分為實體法和程序法，則實體法遵循的是不溯及既往原則，而程序法遵循的是溯及既往原則。這是因為實體法創造、確定和規範權利和義務，而程序法不創造新的權利和義務，只是提供法律救濟和實現權利的方法和途徑。行政行為無效屬於實體法規則，按照實體從舊原則，該無效規定不具有溯及力，只有修改後的行政訴訟法頒佈施行後發生的行政行為，才適用無效的規定。確認無效判決屬於程序法規則，儘管程序從新，新行政訴訟法頒佈施行前發生的行政行為從理論上講可以提起確認無效判決，但由於缺乏實體規則，為節約司法資源和行政成本，一般不允許提起確認無效之訴。

此條意以“法不溯及既往原則”對抗“行政行為無效自始無效”。以新行政訴訟法生效時間為分割點，將無效行政行為“一刀切”為兩個階段，對新行政訴訟法頒佈以前的無效行政行為不能提起確認無效訴訟，因為確認行政行為無效的判決方式是2015 年 5 月 1 日起施行的行政訴訟法中作出的新規定，根據法不溯及既往的原則，只有該法實施後的行政行為才適用確認無效的規定。所以，針對2015年5月1日新行政訴訟法施行前的無效行政行為提起訴訟的，人民法院將不予立案。此前，各地法院在該問題的理解和適用上並未統一，本條對此予以明確。另外就是關於無效行政行為訴訟中的舉證責任分配問題。“重大且明顯”的舉證責任由原告承擔，被告僅承擔“一般違法”情形下合法性的舉證責任。

當然，需要強調的是，在司法實踐中，有關情形比法律規定複雜得多。通常，在2018年2月8日行政訴訟法新司法解釋生效前，各地法院允許對2015年5月1日之前作出的行政行為提起確認無效之訴，實踐中也受理並審理了大量類似的案件。

二、據以研究的案例：以請求確認行政協議無效案為例

甲方（徵地方，系縣級人民政府）與乙方（被徵地方）及第三方某辦事處於2013年6月15日簽訂《徵收土地協議書》，對乙方所有的位於南門街南的兩塊合計105畝水澆地以每畝人民幣柒萬元整的徵地費（包括人員安置費、土地補償費及社保費）標準進行徵收。被協議徵收地塊主要用於天元大街東拓及城區建設，支付的徵收土地補償費總額為陸佰陸拾伍萬元整（95畝x 70000.00元/畝），留給乙方10畝商業用地作為補充的徵地補償。協議簽訂後，補償款 665萬元已劃入乙方帳戶，乙方多數成員簽字領取。2014年8月21日，某省政府下發某政土發（2014）519號《關於甲方實施城鎮規劃2014年第二批次建設用地的批覆》，同意將乙方集體農用地5.5174公頃（耕地）徵收為國有土地，並轉為建設用地。原告劉和等80名乙方村民於2015年5月11日向法院提起訴訟，要求判令《徵收土地協議書》無效，並返還原告承包的耕地。

一審法院認為，本案有兩個爭議焦點，一為原告是否具備起訴的主體資格，一為被訴協議是否具備法定無效情形。對原告的資格問題，因《最高人民法院關於審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第四條規定：“土地使用權人或者實際使用人對行政機關作出涉及其使用或實際使用的集體土地的行政行為不服的，可以以自己的名義提起訴訟。”涉案土地為被告乙方集體所有，乙方村民雖未簽訂承包合同，但原告與被告均認可涉案土地在簽訂協議前由全體村民使用，故原告以實際使用人的名義提起訴訟並無不當。對被訴協議的效力，《中華人民共和國行政訴訟法》七十五條規定了確認行政行為無效的條件是行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形。同時，根據《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十五條第二款規定，“原告請求解除協議或者確認協議無效，理由成立的，判決解除協議或者確認協議無效，並根據合同法等相關法律規定作出處理。”而《中華人民共和國合同法》五十二條規定：“有下列情形之一的，合同無效：(一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益;(二）惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益；（三）以合法形式掩蓋非法目的；（四）損害社會公共利益；（五）違反法律、行政法規的強制性規定。”本案中，簽訂徵收土地協議的徵收人一方為具有行政主體資格的甲方，且不存在其他重大且明顯違法情形，亦不存在《中華人民共和國合同法》規定的合同無效的法定情形，故該行政行為不具備被確認無效的法定條件。原告以被告乙方與被告甲方祕密簽訂協議為由提出確認被訴協議無效並要求判令退還土地，而原告中的劉東系村民代表，2013年4月16日村民代表會議討論徵地補償方案時其簽字同意該方案，2013年5月15日村民代表會議討論在徵地批文下來之前是否打井種地一事時其簽字同意不種地，2013年5月25日村民代表會議討論徵地協議書一事時其簽字同意與政府簽訂協議書。由此可見，原告方提出的該理由不能成立。故原告起訴確認《徵收土地協議書》無效，並要求返還承包的耕地的請求無事實及法律依據，不予支持。判遂決駁回原告劉和等80名村民的訴訟請求。劉和等80名村民不服，提起上訴。

二審法院認為，劉和等80名村民作為乙方部分社員，因對甲方與乙方、某辦事處簽訂的《徵收土地協議書》不服提起確認無效的行政訴訟，依據《最高人民法院關於審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第三條第一款“村民委員會或農村集體經濟組織對涉及農村集體土地的行政行為不服起訴的，過半數的村民可以以集體經濟組織名義提起訴訟”及第二款“農村集體經濟組織成員全部轉為城鎮居民後，對涉及農村集體土地的行政行為不服的，過半數的原集體經濟組織成員可以提起訴訟”的規定，劉和等80名村民不符合上述規定的起訴條件，對其起訴依法應當駁回。原審判決適用《最高人民法院關於審理涉及農村集體土地行政案件若干問起南規定》第四條規定，認定上訴人具有原告主體資格屬適用法律錯誤，應當予以撤銷。遂裁定撤銷一審行政判決，駁回劉和等80名村民的起訴。[2]

三、學理評析

本案是對2013年6月15日簽訂的《徵收土地協議書》即對2015年5月1日之前作出的行政行為提起的確認無效之訴。本案主要涉及以下幾個問題：一是本案原告可否提起確認無效之訴，即本案可否適用行政訴訟法新司法解釋第162條的規定；二是對提起確認無效之訴有無起訴期限的限制；三是本案被訴《徵收土地協議書》是否屬於無效的情形。

（一）本案可否適用行政訴訟法新司法解釋第162條的規定

自2000年《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》57條第2款建立確認無效訴訟制度的雛形以來，各地法院逐步開始司法實踐上的探索。但由於規定較為原則化，且確認無效判決涉及對行政行為效力的評價，因此在司法實踐中的適用並不十分廣泛。

在此基礎上，2014 年修正的《中華人民共和國行政訴訟法》七十五條規定了“行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形，原告申請確認行政行為無效的，人民法院判決確認無效。”此規定不僅賦予原告提出確認無效請求的權利，把確認無效判決作為獨立的判決形式，與其他判決形式並重，而且對無效行政行為的適用情形予以一定程度的明晰。根據行政法學的通說，違法的行政行為可以分為一般違法和重大且明顯的違法。前者為可撤銷的行政行為；後者為無效的行政行為。無效行政行為是指那些嚴重的、超出一般理性考慮的行政行為，其從作出時就不具有任何法律效力，不必經過法院確認，公民可以根據自己的判斷不服從，有權機關也可以隨時宣告或者確認其無效。換言之，重大且明顯違法是“刻在額頭上的”，因此，此明顯性既不取決於行政機關的認知，也不取決於法院的裁判，而是一般公民的認識能力。[3]這是新行政訴訟法的一項新制度，也是對我國缺乏行政程序法的有益補充。因而，在無效行政行為方面，修正後的行政訴訟法的貢獻，在於為未來無效行政行為理論的發展及其在司法實踐中的適用奠定了基礎。司法實務中，對無效行政行為制度的探索，即是由司法審査引發，先從強制執行效力再到公定力和確定力，先否定行政行為的效力再對作為原因的重大明顯瑕疵進行類型化，先使用“明顯違法”、“嚴重違反”等術語，然後才形成了“重大且明顯違法”的概念。[4]

本案中，被訴的行政行為即《徵收土地協議書》簽訂於2013年6月15日，原告劉和等80名村民於2015年5月11日向法院提起確認無效之訴，系對2015年5月1日之前作出的行政行為提起訴訟，顯然，如果簡單地適用行政訴訟法新司法解釋第162條的規定，人民法院應不予立案。實際上，在本案的再審審查討論過程中，亦有一部分法官認為該案應不予受理。筆者認為，該種主張是不正確的。本案原告在對案涉《徵收土地協議書》提起確認無效之訴時，行政訴訟法新司法解釋尚未出臺，且2000年發佈的《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》57條第2款對確認無效之訴已有規定，因此本案不能適用行政訴訟法新司法解釋第162條的規定，法院受理本案原告對2015年5月1日之前作出的行政行為提起確認無效之訴有理有據。“提起確認無效之訴針對的行政行為以不限於2015年5月1日後為宜。首先，2000年施行的執行行政訴訟法解釋已確立確認無效判決類型，確認無效之訴在實踐中亦得到廣泛適用。其次，確認無效判決是對重大且明顯違法的行政行為保留永續否定可能的救濟方式，如認為確認無效之訴存在溯及力，意味著針對行政訴訟法修改之前的無效行政行為只能提起撤銷之訴，從而使之變相受到起訴期限限制，不但與無效行政行為本質屬性相悖，也不利於相對人權益的充分保障。”[5]當然，若原告在2018年2月8日行政訴訟法新司法解釋實施之後對此提起訴訟，人民法院應不予受理。

（二）本案原告提起確認無效之訴是否受起訴期限的限制

筆者主張，本案原告提起確認無效之訴應不受起訴期限的限制。理由在於，確認無效訴訟乃公民、法人或者其他組織請求法院確認行政行為自始無效的訴訟。無效的行政行為，系具有行政行為的外形但因缺乏實質要件而不能發生法律效力的行政行為，包括沒有事實支持的行政行為、法律依據模糊或者欠缺的行政行為、無運行程序的行政行為、相對人不知的行政行為、適用法律無推論過程的行政行為等。[6]無效行政行為雖然在法律上無效，但因其具有行政行為的外觀，可能對相對人的合法權益造成侵害，因此允許相對人對此提起訴訟。無效的行政行為不同於違法的行政行為。無效行政行為的“無效”具有如下特徵：一是自始無效。即行政行為從作出之時起就沒有法律上的約束力。二是當然無效。即該無效不是由於法院的判決導致無效，而是其本身就無效，法院的確認只是對該事實予以宣告而已。三是絕對無效。即該行政行為所包含的意思表示完全不被法律承認，法院判決宣告無效，應視為該行政行為從未存在。正因為其具有這三個無效的特徵，行政法理論賦予相對人及利害關係人對無效行政行為具有兩項權利：其一，相對人可以與之對抗。無效行政行為具有重大且明顯違法的特徵，判斷起來相對容易，相對人及利害關係人在任何階段都可以拒絕執行無效行政行為，不因拒絕而被追究責任；其二，對無效行政行為的提起訴訟不受起訴期限的限制。

行政訴訟法新司法解釋第162條及其他條款均未對提起確認無效請求的起訴期限作出具體規定，即原告單獨申請確認行政行為無效，是否受起訴期限的限制以及如果受限制，那麼如何進行限制。事實上，自從《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》 57 條初步構建確認無效訴訟制度以來，學界和實務界關於確認無效訴訟是否適用起訴期限的限制一直爭論不休。在實踐中，各地法院在此問題上出現了不同的處理情形。有的法院迴避對無效行政行為的審查，以超過起訴期限為由駁回當事人的申請，拒絕審查超過起訴期限提起的“確認無效訴訟”；有的法院以“對行政機關在新行政訴訟法頒佈前所作無效行政行為不能適用確認無效判決”為由駁回確認無效訴訟；有的法院認為確認無效訴訟是形成之訴，因而不受起訴期限限制，等等。

例如，在再審申請人肖玉芳因與四川省新津縣人民政府其他行政行為一案中，[7]肖玉芳於2015年10月21日向四川省成都市中級人民法院提起訴訟，請求確認四川省新津縣川浙合作工業園區拆遷辦公室與肖玉芳簽訂的《拆遷安置協議》無效。四川省成都市中級人民法院一審作出（2015）成行初字第660號行政裁定以肖玉芳的起訴超過法定起訴期限為由，裁定駁回肖玉芳的起訴。肖玉芳提起上訴，四川省高級人民法院二審作出（2016）川行終759號行政裁定，以同一理由維持了一審裁定。肖玉芳不服，向最高人民法院申請再審，請求撤銷一、二審裁定，依法再審本案。最高人民法院經審查認為，本案爭議焦點在於肖玉芳提起本案行政訴訟是否超出了法定的起訴期限，而判斷肖玉芳提起本案訴訟是否超過起訴期限，應當以當時的行政訴訟法及相應司法解釋為依據。《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》41條第1款規定，行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。在本案中，肖玉芳於2005年4月10日與四川省新津縣川浙合作工業園區拆遷辦公室簽訂《拆遷安置協議》，其當日即應知道行政行為存在及內容，如認為該行政行為侵犯其合法權益，其應當於2年內提起訴訟。但肖玉芳直至2015年10月才向一審法院起訴，已經超過法定的起訴期限。故一、二審法院依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第（二）項的規定，裁定駁回肖玉芳的起訴，並無不當。肖玉芳的此項申請再審理由不能成立。

但在另一案件中，法院秉持了另一種觀點。在再審申請人張付榮訴江西省撫州市人民政府確認行政協議無效及行政賠償一案中，[8]江西省撫州市中級人民法院一審認為，根據《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第12條規定，“公民、法人或者其他組織對行政機關不依法履行、未按照約定履行協議提起訴訟的，參照民事法律規範關於訴訟時效的規定；……”。本案中，原告張付榮起訴要求確認協議無效，本應參照民事法律規範關於訴訟時效的規定，但合同當事人不享有確認合同無效的法定權利，只有仲裁機構和人民法院有權確認合同是否有效。合同無效系自始無效，單純的時間經過不能改變無效合同的違法性。當事人請求確認合同無效，不應受訴訟時效期間的限制，而合同經確認無效後，當事人關於返還財產及賠償損失的請求，應當適用關於訴訟時效的規定。故對被告江西省撫州市人民政府辯稱“原、被告之間簽訂《撫州鳳崗河治理工程（人工湖）拆遷補償安置協議》的時間是2011年6月21日，現原告起訴早已超過了2年的訴訟時效期間”的意見亦不予採納。

也有人主張，針對新行政訴訟法施行前的行政行為，提起行政行為確認無效之訴，應受起訴期限的限制；而針對新行政訴訟法施行後的行政行為，提起行政行為確認無效之訴，不受起訴期限的限制。還有人認為，現行行政訴訟法及相關司法解釋規定的起訴期限仍應適用於無效行政行為。對於超過法定起訴期限的，相關當事人仍可以提起確認無效之訴。也就是說，“如果相對人起訴時已超過訴訟期限，但行政行為確屬重大明顯違法的無效情形，法院可以也應當受理並作出確認無效的判決。”[9]但針對無效行政行為的司法審查，法定起訴期限內起訴和超過法定起訴期限起訴應適用不同的司法規則。即後者由原告對行政行為的無效承擔證明責任。[10]比較而言，不受起訴期限限制的觀點佔據主導地位。“不受限制論”以無效行政行為的自始、當然無效性為依託，進而推斷無效行政行為從作出時就不具有法律效力，作出無效行政行為的行政機關得隨時宣告其無效，行政相對人也可以隨時請求行政機關和法院確認其無效。

從大陸法系國家和地區（例如法國、德國、葡萄牙、我國澳門地區）的有關規定來看，無效行政行為不受起訴期限限制。例如，葡萄牙《行政程序法》第134條規定，任何利害關係人可隨時主張行政行為無效，任何行政機關或者法院也可隨時宣告行政行為無效；在法國，行政行為無效，主要的後果是等同於行政行為不存在。對於不存在的行為，當事人可以不提起訴訟也無須遵守，也可以在任何時候向任何法院主張無效，不受起訴期限的限制。行政法院可以在任何時候宣告這類行為無效，也不受撤銷訴訟起訴期限的限制；在《聯邦德國行政法院法》中也未規定確認行政行為無效訴訟的起訴期限；澳門地區《行政程序法》（1994）第115條第2款規定：“任何利害關係人可隨時主張行政行為無效；任何行政機關或法院亦可隨時宣告行政行為無效。”在理論及實務方面，上述國家及地區均肯認確認無效之訴沒有起訴期限的要求。

筆者贊同上述占主導地位的觀點，理由同上。目前亟待設立確認行政行為無效起訴期限的統一標準，確保裁判結果的一致性與法律的穩定性。

（三）本案被訴《徵收土地協議書》是否屬於無效的情形

《中華人民共和國行政訴訟法》七十五條規定，行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形，原告申請確認行政行為無效的，人民法院判決確認無效。本案中，甲方（徵地方）與乙方（被徵地方）及第三方某辦事處於2013年6月15日簽訂《徵收土地協議書》，對乙方所有的位於南門街南的兩塊合計105畝水澆地以每畝人民幣柒萬元整的徵地費（包括人員安置費、土地補償費及社保費）標準進行徵收。被協議徵收地塊主要用於天元大街東拓及城區建設。協議簽訂後，補償款 665萬元已劃入乙方帳戶，乙方多數成員簽字領取。2014年8月21日，某省政府下發某政土發（2014）519號《關於甲方實施城鎮規劃2014年第二批次建設用地的批覆》，同意將乙方集體農用地5.5174公頃（耕地）徵收為國有土地，並轉為建設用地。雖然被訴《徵收土地協議書》在實際實施過程中存在未批先徵、少批多徵及改變用途等問題，[11]但其並不存在《中華人民共和國行政訴訟法》七十五條規定的確認行政行為無效的條件，以及《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十九條規定的“（一）行政行為實施主體不具有行政主體資格；（二）減損權利或者增加義務的行政行為沒有法律規範依據；（三）行政行為的內容客觀上不可能實施；（四）其他重大且明顯違法的情形”；也不存在《中華人民共和國合同法》規定的合同無效的法定情形，即“（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益;(二）惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益；（三）以合法形式掩蓋非法目的；（四）損害社會公共利益；（五）違反法律、行政法規的強制性規定”。故被訴《徵收土地協議書》不具備被確認無效的法定條件。當然，對於被多徵收的土地，甲方應當依法對被徵收人給予補償。同時，應當指出，二審法院依據《最高人民法院關於審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第三條第一款“村民委員會或農村集體經濟組織對涉及農村集體土地的行政行為不服起訴的，過半數的村民可以以集體經濟組織名義提起訴訟”及第二款“農村集體經濟組織成員全部轉為城鎮居民後，對涉及農村集體土地的行政行為不服的，過半數的原集體經濟組織成員可以提起訴訟”的規定，認定劉和等80名村民不具有本案原告主體資格錯誤，但該認定不影響案件的實體處理結果。故劉和等80名村民的主張不能成立。