沈巋：行政行為實施主體不明情形下的行政訴訟適格被告
——評“程寶田訴歷城區人民政府行政強制案再審裁定”
一、引言
《行政訴訟法》（2014修正）第26條第1款規定，“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關是被告。”該法第2條規定，“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。前款所稱行政行為，包括法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為。”據此，一般情形下，行政訴訟的適格被告即是作出被訴行政行為的行政機關和法律、法規、規章授權的組織（以下簡稱“被授權組織”）。在其他涉及由上級行政機關批准的情形、經過行政複議的情形、行政機關進行委託的情形、行政機關被撤銷或者職權發生變更的情形中，行政訴訟適格被告的確定，也離不開對行政行為系由誰作出這一基本事實的判斷。[①]
通常，這種判斷並非難事。若行政行為以書面為載體，可從文書上的署名者判斷，或者沒有署名的情況下，以文書的具體內容判斷影響原告合法權益的法律上意思表示的作出者。若行政行為非以書面形式作出，可從實施該行為的公務人員所表明的身份或其所屬關係判斷。然而，邏輯上的一種可能情形在現實生活中出現了，即非書面形式的行政行為的實施者並未明確表明其身份或所屬關係，行政管理相對人也沒有充分確鑿證據證明實施者是誰，當行政管理相對人將其認為合適的被告告上法院時，被告也矢口否認該行為是其所為或命令授意所為。這就是“程寶田訴山東省濟南市歷城區人民政府行政強制案”（以下簡稱“程寶田案”）中所發生的情節。
針對這一情形，程寶田案的一審法院（山東省濟南市中級人民法院）以原告提供的證據不能直接證實被告對其房屋實施了強制拆除為由，認定“原告將歷城區政府列為被告，並主張被告歷城區政府實施了拆除其房屋的行為，無事實依據”，“原告可另行向適格被告主張權利”。[②]一審法院裁定駁回起訴後，程寶田上訴，二審法院（山東省高級人民法院）支持了一審法院，也以同樣的邏輯指出，“本案中上訴人堅持認為涉案土地徵收及房屋拆遷工作是由被上訴人歷城區政府組織實施的，但根據現有證據，不能證明被上訴人歷城區政府或者歷城區政府成立的華山片區開發建設指揮部實施了強制拆除行為，上訴人的起訴不符合行政訴訟法規定的起訴條件”。[③]二審法院就此裁定駁回上訴，維持原裁定。
一審、二審裁定雖然指出原告在一審程序中錯列被告，但並沒有明確告知原告誰是適格被告。之後，程寶田向最高人民法院（以下簡稱“最高法院”）提出再審申請。經過再審，最高法院於2018年6月25日作出裁定，針對該案的爭議焦點——“再審申請人程寶田認為被申請人歷城區政府系強制拆除涉案房屋的責任主體，並以其為被告提起訴訟，是否符合法定起訴條件”，指出根據歷城區政府工作安排，華山街道辦事處可推定為被訴行為的實施主體，是本案適格被告，“程寶田以歷城區政府為被告提起本案行政訴訟屬於被告不適格”。[④]
最高法院對程寶田案的再審裁定，為在被訴行為實施主體不明情形下如何認定適格被告提供了指引。其採用推定的方式確認實施主體，是值得肯定的；但其以實施主體“屬於依法享有行政職權、獨立對外承擔法律責任的行政主體”為由，認定該主體為適格被告的觀點，筆者不能認同。本文將在第二部分詳細回放程寶田案之案情以及一審、二審乃至再審裁定在爭議焦點上的論理。在此基礎上，第三部分將討論證據不明情形下對強拆實施主體進行推定的意義何在，以及應該如何運用推定。第四部分是本文的重點，旨在評論程寶田案再審裁定關於適格被告的確認所存在的問題。該部分將以層層遞進的方式指出，在行政訴訟法上，被告能力和被告適格是有區別的，抽象意義上具有被告能力的機構或組織並不必然是適格被告；適格被告需要有“能力要素”、“實施要素”和“獨立責任要素”；“獨立責任要素”有兩種來源：一是法規範的直接設定和配置；二是法規範通過“直接和間接職責配置疊加規則”進行的間接授權；程寶田案中華山街道辦並未得到間接授權，該案真正的適格被告應該是歷城區政府。最後，在結語部分，綜合第三部分、第四部分的分析，針對行政行為實施主體不明情形下的行政訴訟適格被告之確定問題，本文嘗試提供若干裁判規則摘要。
二、案情及裁判回放
根據程寶田案一審、二審以及再審裁定，本文於此回顧該案詳情、爭議焦點以及一審、二審和再審法院對該爭議焦點的處理。
1、基本案情
由一審法院查明、並在三份裁定文書中皆加以認定的基本案情事實如下。
程寶田在濟南市歷城區華山街道東楊家莊71號位置擁有房屋一處，分東西兩院，其中西院上下兩層樓房437.28平方米，磚混結構，另有庫房210.94平方米；東院磚混結構154.75平方米，磚木結構72.45平方米。該房屋位於濟南市歷城區華山片區開發建設徵收拆遷範圍之內，於2016年11月19日上午被強制拆除。
濟南市歷城區華山片區開發建設項目是濟南市重點工程，為落實和推進該項目，歷城區政府和歷城區華山街道辦事處（以下簡稱“華山街道辦”）在該片區分別成立了區、街兩級指揮部，即：（1）濟南市歷城區華山片區開發建設指揮部（以下簡稱“華山指揮部”），是由歷城區政府成立，主要負責片區的土地徵收拆遷政策制定、宣傳和解釋等工作。（2）濟南市歷城區華山街道開發建設指揮部（以下簡稱“華山街道指揮部”），是由華山街道辦成立，主要負責拆遷政策的落實（包括拆遷安置協議的簽訂、地上物的清除、安置等工作）。
程寶田根據華山指揮部於2013年7月1日作出的《致華山片區安置二區村民的一封信》、於2014年1月1日作出的《致華山片區廣大村民的一封信》、於2015年10月7日作出的《致廣大村民的一封信》以及華山指揮部與華山街道指揮部於2016年5月10日作出的《致廣大被拆遷群眾的一封信》、於2016年5月31日作出的《致華山片區廣大村民的一封信》、於2016年11月3日作出的《致華山片區廣大村民的一封信》等證據材料，認為是華山指揮部在未履行任何法定程序的情況下，組織人員將程寶田上述房屋強制拆除。程寶田主張華山指揮部是歷城區政府設立的履行拆遷職能的臨時機構，其在拆遷過程中實施的違法強拆行為應當由歷城區政府承擔法律責任，故將歷城區政府列為被告，向一審法院提起行政訴訟，請求法院確認強制拆除其房屋的行為違法。
對此，被告歷城區政府在一審中答辯稱其不是適格被告，因為其不是項目的直接推進主體，不負責地上物清理等具體的安置補償工作。原告所訴稱的地上物被強制拆除的行為，不是歷城區政府實施的，原告主張是歷城區政府實施，應當負舉證責任，被告無義務對被告沒有實施的行為承擔舉證責任。另外，原告起訴後，被告經過調查，查實是原告所在華山街道東楊莊村兩委（村支部和村委會）為了獲得拆遷獎勵而組織實施的強拆。為此被告還提交了東楊莊村委會及華山街道辦各出具的情況說明。故請求法院查明事實，依法駁回對被告歷城區政府的起訴或訴訟請求。
在一審過程中，第三人東楊莊村委會述稱其認可被告歷城區政府的答辯意見，為了獲得拆遷獎勵，村委會及大多數村民對未自行拆除的建築物進行了清除。但是，第三人並未提供任何證據。
2、爭議焦點
由於原告程寶田與被告歷城區政府在被告是否適格問題上各執一詞，因此，該案的爭議焦點本在於此。然而，一審法院卻將焦點表述為一個純粹的事實問題，即“原告的房屋是由誰組織實施拆除，本案被告歷城區政府是否是實施拆除的主體。”當然，這個事實問題與被告是否適格有著密切關聯，本文第三部分將予以闡述。
二審法院對此進行了糾正，將主要爭議焦點改述為法律問題，即“上訴人訴請確認被上訴人歷城區政府強制拆除行為違法是否符合提起行政訴訟的條件。”依照《行政訴訟法》第49條，起訴條件涉及原告、被告、訴訟請求、事實根據、受案範圍、管轄法院等問題，二審法院未明確爭點是在哪個問題上。不過，從二審法院的論理來看，其應該是聚焦於被告實施強拆行為的事實根據。在經過分析之後，二審法院的結論是“本案中上訴人訴請確認被上訴人歷城區政府強制拆除行為違法，並無事實根據，不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條規定的起訴條件。”
到了再審階段，最高法院對爭議焦點的闡述與一審、二審法院是不同的，“本案的爭議焦點是再審申請人程寶田認為被申請人歷城區政府系強制拆除涉案房屋的責任主體，並以其為被告提起訴訟，是否符合法定起訴條件。”換言之，其既不像一審法院，把爭點表述為純粹的事實問題，也不像二審法院，將爭點定位於作為起訴條件之一的“是否有事實根據”，而是聚焦起訴條件中的被告問題。
3、一審、二審對爭議焦點的處理
一審法院針對其認定的爭議焦點，審查了程寶田提供的華山指揮部發布的公開信等證據，結論是：這些證據僅能證實由歷城區政府成立的華山指揮部對被拆遷片區群眾實施了徵收拆遷政策的宣傳告知行為，而不能直接證實歷城區政府實施了強制拆除行為。二審法院對此予以認同，並增加了一個評判，“也不能因發生了強制拆除行為，就可以直接推定為歷城區政府或歷城區政府成立的華山片區開發建設指揮部組織實施的強制拆除行為。”
另一方面，一審法院又審查了歷城區政府出具的東楊莊村委會的情況說明等證據。這些證據意在證明，華山片區開發建設對整個村莊所有村民在規定時間內完成拆遷的，設置有整村清零獎，獎勵幅度很大，為了享受和保住該獎項，村委會對少數未自行拆遷戶（包括程寶田）的房屋實施了拆除。對此，一審法院認為，村委會出具的上述情況說明，屬於村委會單方陳述，由於其沒有提供其它相關證據證明情況說明的真實性，所以，法院不予採信。
既然雙方提供的證據都不足以支持各自的事實主張，一審法院就此指出“原告將歷城區政府列為被告，並主張被告歷城區政府實施了拆除其房屋的行為，無事實依據，本院不予支持，原告可另行向適格被告主張權利。”一審法院並未明確強拆實施者是誰以及適格被告是誰，僅僅指出原告的問題在於“無事實依據”。如前所述，二審法院以類似的“無事實根據”為由，說明原告起訴不符合法定條件。而且，在迴應“上訴人主張原審法院在沒有告知上訴人變更被告的情況下，直接作出駁回起訴裁定，違反法定程序”的問題時，二審法院特意指出一審法院“並非以上訴人錯列被告且拒絕變更為由裁定駁回起訴”，故審判程序並無違法之處。
本案強拆行為的實施者究竟是誰？一審、二審法院皆未糾纏於此，在其裁定書中，這個問題是懸而未決的。頗有意思的是，一審裁定花了較多筆墨，試圖闡述清楚歷城區政府、華山街道辦、華山指揮部、華山街道指揮部在華山片區拆遷實施工作中的各自職能、各自職責。一則，通過分析《土地管理法實施條例》《山東省土地徵收管理辦法》的規定，指出區級人民政府是土地徵收主體，並非拆遷的具體實施主體。二則，認為華山指揮部的實施行為後果由歷城區政府承擔，華山街道指揮部的實施行為後果由華山街道辦承擔。三則，依據《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱“《地方組織法》”），華山街道辦是“能夠獨立承擔法律責任的行政主體”。可是，一審裁定到此戛然而止了。其沒有進一步說明，這些分析指向的目標是什麼。而仔細品味，由於華山街道指揮部的職責包括“地上物的清除”，一審裁定潛藏的言外之意似乎是“程寶田房屋強拆應該是華山街道指揮部所為，由華山街道辦負責該行為的法律後果”。不過，一審裁定還是沒有明說。二審裁定則基本未提及一審法院的這些論理。
4、最高法院對爭議焦點的處理
由於一審法院把爭點放在被告是否實施拆除的主體，二審法院把爭點放在原告訴請確認被告強拆違法是否符合起訴條件中的“有事實根據”，故二者都回避了誰是適格被告的問題。最高法院則重新定位爭議焦點，直接觸及案件雙方當事人各自主張的核心，即被告是否適格。
再審裁定首先認為，被訴強拆行為發生之前，歷城區政府已經就土地徵收項目的啟動和實施做了前期工作，根據《土地管理法實施條例》《山東省土地徵收管理辦法》等，歷城區政府對本行政區域內的土地徵收工作負有職責，其作出被訴強拆行為的可能性較大，所以，以歷城區政府為被告就被訴強拆行為提起訴訟，可以先予受理再審查。再審裁定其實在這裡確立了一個類似案件的立案規則，即“被訴行為是實施強制拆除房屋的事實行為。在沒有行政機關及其工作人員自認該行政行為的情況下，只要被訴行政機關在法律上或者事實上作出該行為具有較大可能性，在立案環節即可先予認可被告適格，立案後由審判部門審查。”該規則有利於行政訴訟案件的受理和審判，值得進一步研究，只是並非本文關注點，不予展開。
接下來，再審裁定認為，根據《山東省土地徵收管理辦法》第5條，歷城區政府對土地徵收工作負有全面責任，“其中的具體工作究竟是由自己實施，還是交由下級鄉鎮政府或者街道辦事處實施，可根據實際情況進一步明確。”於是，再審裁定結合前述關於華山片區開發建設相關職能分工的事實，認為“歷城區政府在其權限範圍內，已將案涉土地徵收項目的強拆工作交由華山街道辦負責實施。而華山街道辦作為歷城區政府的派出機關，屬於依法享有行政職權、獨立對外承擔法律責任的行政主體，具有以行政訴訟被告身份參與訴訟的能力。”於是，該裁定沒有像一審、二審法院那樣執著於原告沒有履行舉證責任證明強拆實施主體是誰，而是直接指出，“推定華山街道辦為被訴強拆行為的實施主體，進而認定適格被告，於法有據”。在此，再審裁定除了運用推定之外，還訴諸傳統的行政訴訟被告資格規則，即街道辦作為派出機關是具有行政訴訟被告能力的，故可以在推定其實施強拆基礎上認定其為適格被告。
再審裁定又以另外生效裁判文書（[2017]魯行終1768號行政判決書）確認“華山街道指揮部實施了拆除楊萬明位於濟南市××街道辦事處××家園村房屋的行為”的事實可作為定案依據為由，認為“推定華山街道辦”是被訴強拆行為的實施主體，“在事實層面上亦可得到相應的印證”。
最後，綜合以上分析，再審裁定以直接回應適格被告是誰的方式，處理其所定位的爭議焦點。“本案的適格被告應當是華山街道辦，而不應是歷城區政府，程寶田以歷城區政府為被告提起本案行政訴訟屬於被告不適格。”進而，最高法院也指出一審、二審法院在此問題上存在的不當之處。“一審法院經審查發現上述情形，本應告知原告變更被告。如果經釋明原告拒絕變更的，可以裁定駁回起訴；如果原告經釋明同意變更被告的，則可將本案移送有管轄權的基層人民法院。然而，一審法院逕以原告不能證明被訴行為系歷城區政府所為為由予以駁回，理由顯有不當。二審法院裁定維持一審裁定，亦為不當，本院予以糾正。”
至此，本案案情及一審、二審、再審法院對爭議焦點的不同定位和處理，皆已回顧於此。最高法院在適格被告問題上的“推定+認定”的兩步走方法，確有進一步探討其適當性及內含規則的價值。
三、強拆行為實施主體的推定
一審法院以程寶田所提證據不足為由，認定程寶田將歷城區政府列為被告無事實依據，從而裁定駁回起訴，二審法院對此支持。這一做法在法理上並沒有什麼問題。因為，起訴者至少應該提供初步證據，證明被訴行為是被告所為或授意所為，否則，任意拉一個自然人、法人或其他組織作為被告，豈不容易造成訴的濫用？若證據的初步證明力都不足的話，法院以“無事實根據”為由駁回起訴，也是合法合理。既然如此，最高法院再審時，又為何在證據仍然不充分的情況下——再審裁定沒有審查和認定任何新的證據，非要推定一個實施主體呢？這種推定的好處何在？在類似案件中應當如何適用推定？
1、實施主體推定的意義
最高法院選擇在證據不足的情況下對強拆實施主體進行推定，就其客觀效果而言，是有利於給權益受侵害人即程寶田提供必不可少之救濟的。
首先，在理論上，行政行為的實施者並不必然是行政訴訟適格被告。“實施”是一個應用極其廣泛的法律概念，可又沒有經過嚴格的界定。就其本義而言，“實施”是指執行、落實、付諸行動，其必定內含一個被實際施行的客體。在法律文本中，這個客體可謂五花八門、多種多樣、不勝枚舉：可以是法律法規[⑤]、制度規定[⑥]、政策策略[⑦]、規劃計劃[⑧]、標準[⑨]、概括的監督管理職責[⑩]、特定的行政活動或行為[11]、決議決定[12]乃至違法犯罪[13]，等等。
可見，“實施”有著內容不同、繁簡程度不同的客體，其表現出來的既有可能是一個單一的、孤立的、簡單的行為，更有可能是一系列行為組合而成的。更重要的是，在法律上被要求負責“實施”的主體，有可能是應當為“實施”的後果獨立承擔法律責任的，也有可能是不能以自己名義“實施”特定行為，也不能以自己名義獨立為“實施”後果承擔法律責任的。[14]因此，僅僅根據實定法，就可以得出一個結論：面對形形色色、各種各樣的實施行為，是不可能建立起“法律上或事實上的實施者是誰，誰就是適格被告”的普遍規則的。這同樣適用於行政訴訟領域。
但是，行為實施者的認定是確定適格被告的前提。儘管行為實施者並不一定就是適格被告，但是，若對被訴行為是誰所為都不能予以認定的話，適格被告就根本無法確定了。在行政訴訟中，被訴行為的實施者與適格被告之間的關係，基本是兩類情形。其一，實施者本身就是有權作出該行為的獨立責任主體，實施者與適格被告是合一的；其二，實施者系得到被訴行為責任主體的委託。無論哪一種情形，都必須在具體案件中對實施者身份予以查實和認定，方可在此基礎上對相關法律和事實做進一步分析，以確定被告的歸屬。
再者，有些情形中，行為實施者的認定並非易事。在行政管理或服務過程中，涉及行政相對人權利義務內容的行政決定，若以書面形式作出，並有署名加蓋印章，屬於實施者可一目瞭然判斷的情形。在其他情形中，行政調查、執法檢查、口頭或手勢形式的行為（典型如交警指揮交通）、即時強制、現場決定、強制執行等，若實施者依法主動表明身份，一般也不會對認定構成障礙。問題經常出現在未經表明身份之正當程序而違法實施被訴行為的時候。實踐中，尤其是在目前屢屢發生行政爭訟的土地房屋徵收拆遷領域，不做責令拆除決定，也不做任何形式的催告，在現場也不做任何說明，拆遷人員直接動手實施暴力強拆，甚至在夜裡進行“突襲式”拆除，[15]此類情形並非罕見。這就容易出現“到底是誰幹的”實施者認定難題。
最後，證據不明時推定實施主體有利於權益受損者的救濟。由於實施者的認定關係到孰為被告或被告適格與否，因此，在證據不明時，若不能依據相關法律和事實，對實施者進行推定，就可能使權益受損者處於“無人可告”的僵局。如本案所示，程寶田提起的證據不足以證明歷城區政府是強拆行為實施者，可經過一審、二審和再審，程寶田也沒有再能提供新的證據去證明這一點。歷城區政府曾經在一審中向法院提供證據，試圖證明強拆系村委會所為，可法院也沒有采信。可想而知，程寶田很難獲得更多證據去證明實施者是誰，而一審、二審的駁回裁定作出後，歷城區政府不會有充分動力去收集關於實施者身份的證據。若仍然按照一審、二審的邏輯，有關實施者身份的證據不足，實施者是誰不清楚，程寶田就無法再行訴訟，其房屋被拆所受損害就不可能得到司法救濟。
綜合以上，雖然最高法院在再審裁定中未予明確指出，但其在證據不明、事實不清情形下對實施主體進行推定，有助於最終適格被告的認定，避免當事人蒙受損害卻“無人可告”。
2、對本案推定應用的評析
推定在證據法上有著重要意義，它是在無需或無法直接用證據證明待證事實的情況下，由法律規定或者由裁斷者按照經驗法則，從已知的前提事實推斷未知的結果事實（又稱推定事實）存在，並允許當事人舉出反證推翻的一種證據法則。[16]推定有法律上的推定和事實上的推定兩種。[17]法律上的推定是法律明文確立下來的推定，即法律要求事實認定者在認定的前提事實被證實時應當做出的推斷。如失蹤達一定期限的人可依請求被推定為死亡。程寶田案關於實施主體的推定，沒有法律的明確規定，故不應屬於法律上的推定。
事實上的推定是指法院有權依據已知事實，根據經驗法則進行邏輯上的演繹，從而得出待證事實是否存在的結論。在證據法理論上，一般認為，事實推定的適用必須同時具備若干條件。[18]本文於此分析程寶田案再審裁定對推定的應用是否符合這些條件。
（1）必須無法直接證明待證事實存在與否。這一點前文已述，程寶田案一審、二審以及再審中，程寶田沒有充分證據證明誰是其房屋被強拆的實施主體，但為進一步認定適格被告，保障當事人的司法可得性，又必須對強拆實施主體這一事實作出認定。
（2）前提事實必須已經得到法律上的確認。理論上，前提事實得到確認的情形有：眾所周知的事實；法院於職務上所知悉的事實；判決所預決的事實；經過公證證明的事實；訴訟上承認的事實；已由證據認定的事實等。在程寶田案中，再審裁定是訴諸已由證據認定的事實。其一，歷城區政府在一審中提供的證據可以證明，針對華山片區開發建設項目，歷城區政府設立華山指揮部，華山街道辦設立華山街道指揮部，按照文件確定的兩級指揮部的工作分工，拆遷安置協議的簽訂、地上物的清除、安置等工作均由華山街道指揮部負責具體實施。其二，程寶田提供的證據可以證實華山指揮部實施了徵收拆遷政策的宣傳告知，而不能證明該指揮部實施了房屋強拆行為。其三，在另外一個案件中，同一徵收項目範圍內的房屋被強拆，山東省高級人民法院的（2017）魯行終1768號行政判決書已經確認，是華山街道指揮部實施了拆除楊萬明房屋的行為。
（3）前提事實與推定事實之間須有蓋然性很高的聯繫。再審裁定雖然沒有清晰地闡述這一點，但其隱含的邏輯是：第一，兩級指揮部的設立意味著歷城區政府不會直接實施徵收拆遷的具體工作；第二，華山街道指揮部負責實施“地上物的清除”；第三，現有證據不能證明華山指揮部幹了華山街道指揮部所負責的拆遷工作；第四，類似案件中，華山街道指揮部已經被法院生效裁判認定對同一徵收範圍內的其他房屋實施過強拆。[19]綜合這些前提事實，華山街道指揮部在程寶田案中作為強拆實施主體有很高的蓋然性。這的確是根據經驗法則——即由一般生活經驗歸納得出的關於事物因果關係或性質狀態的知識或法則——所作的頗具合理性的推斷。
（4）允許對方當事人提出反證，並以反證的成立與否確認推定的成立與否。事實推定並不是事實本身，其是基於蓋然性判斷而得出的可能事實結論，是可反駁的推定，故其允許否認推定事實的一方當事人提出反證。反證可以針對前提事實，也可以針對推定事實。在理論上，允許反證被認為是事實推定的生效條件。然而，正是在這一點上，程寶田案再審裁定似乎存有瑕疵。該裁定推定華山街道指揮部系強拆程寶田房屋的實施主體，但無論是華山街道指揮部還是成立該臨時機構的華山街道辦，在程寶田案中既非被告又非第三人，皆無機會對此推定進行反駁。這似乎阻卻了此推定的生效。
不過，一個很有意思的裁判規則或許可以就此誕生。在行政訴訟中，若基於確定適格被告考慮，生效裁判推定本案訴訟參加人以外的其他自然人或組織為被訴行為的實施主體，該生效裁判所做的這一事實推定，並不具有絕對的約束力，可在其他訴訟中被反證。如此，一方面，可以如程寶田案再審裁定那樣，向權益受侵害人說明可能的適格被告是誰，為其指明存在的另一可選擇的司法救濟途徑；另一方面，又允許在本案中沒有機會對推定事實反證的案外人，在另外可能的訴訟中證明推定的可疑性。
可見，程寶田案再審裁定基本正確地應用了證據法上的推定法則，合理進行了強拆實施主體的推定，以便為進一步確定適格被告提供了基礎。
四、推定事實基礎上的適格被告確定
接下來是程寶田案的核心問題，即誰是適格被告。如前所述，實施主體的推定，是確定適格被告的必要前提，但實施主體並不必然是適格被告。再審裁定關於本案適格被告的認定，僅僅考慮了推定的實施主體具有被告能力，而忽視了理論上和法規範上一直以來確立的適格被告“獨立責任要素”。本案中，華山街道指揮部可推定為實施主體，但其缺乏獨立責任的直接和間接來源，不應該是本案適格被告。本文於此漸次展開分析。
1、被告能力和被告適格的區別
在訴訟法原理上，當事人能力（亦即當事人訴訟權利能力）和當事人適格是不同的概念。前者是指能夠成為訴訟主體的法律上的資格。它不以特定的事件為前提，而是從一般抽象意義上對某人能否成為訴訟當事人加以考察。後者是指在具體事件的訴訟中，能夠作為當事人進行起訴或被訴，且獲得本案判決的訴訟法上的權能或地位。它是以具體訴訟為前提的。[20]
在我國，1989年《行政訴訟法》規定具有被告能力的，不外乎兩類組織：一是行政機關，二是法律、法規授權的組織。[21]《最高人民法院關於執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（法釋[2000]8號，以下簡稱“《執行解釋》”）將第二類擴大為“法律、法規、規章授權的組織”。[22]這一擴大為《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（法釋[2018]1號，以下簡稱“《適用解釋》”）原封不動地繼受。[23]至於何謂行政機關、何謂被授權組織，行政訴訟法及其司法解釋並未給出明確的定義，基本交由學理和司法予以闡發。然而，在抽象意義上具有行政訴訟被告能力的機關或組織，並不必然是適格被告。適格被告還需要具備相應的構成。
2、適格被告的構成要素
《行政訴訟法》（1989）第25條關於被告的規則中出現“作出具體行政行為”、“所作的具體行政行為”等措辭，2014年修改的《行政訴訟法》第26條關於被告的規則中類似地出現“作出行政行為”、“所作的行政行為”等措辭，《執行解釋》第20條和《適用解釋》第20條中出現“實施行政行為”措辭。由這些措辭可以得出適格被告的一個要素，即具有行政訴訟被告能力的機構或組織要在具體訴訟中成為適格被告，還必須是作出或委託作出被訴行為的組織。本文在此稱之為“實施要素”。換言之，被訴行為的作出或實施，與適格被告之間存在一種關聯——要麼自己作出，要麼委託作出。
適格被告的另外一個要素是“獨立責任要素”，即被告不僅與行為的實施有關聯，而且其依法能夠獨立為該行為的後果承擔法律責任，也可稱之為“最終責任要素”。[24]當被告依法可以自己名義行使職權、並在該職權範圍內作出被訴行為之時，獨立責任要素是明顯具備的。在行政委託的情形下，受委託的行政行為實施者，既可以是抽象意義上有行政訴訟被告能力的行政機關和被授權組織，也可以是不具有被告能力的機構或組織。無論實施者是誰，自1989年至今，行政機關委託的組織就不是適格被告。[25]其內在的原理就是行政機關將在法律上本應由其實施的行政行為委託其他機構或組織來實施，該行為的法律後果應該由委託的行政機關獨立承擔。由此，可以有的結論是：不能因為被訴行為是有著抽象意義被告能力的行政機關或被授權組織所為，該行政機關或被授權組織就是適格被告了。
因此，“能力要素”、“實施要素”和“獨立責任要素”是一般情形下被告適格的構成要件。當然，這並不排除行政訴訟法對不同時具備基本要素的被告的特別規定。例如，《行政訴訟法》（2014）第26條第6款規定：“行政機關被撤銷或者職權變更的，繼續行使其職權的行政機關是被告。”這裡的適格被告顯然不具備實施要素——被訴行為非其所為，但在如此特殊情形下，因其具備獨立責任要素——為前任行為負責——而成為被告。而在《行政訴訟法》所規定的、作為撤銷被訴行政行為理由之一的“超越職權”的情形中，行政機關或被授權組織即便依法不能獨立地作出被訴的越權行為——即缺乏獨立責任要素，也要為其擅自實施越權行為承擔法律後果。換言之，超越職權行為的實施者只要具備抽象意義的被告能力，即可成為被訴行為的適格被告。[26]
3、華山街道辦是否具備獨立責任要素？
程寶田案再審裁定通過推定完成了實施者——華山街道指揮部——的身份定位。華山街道指揮部是華山街道辦設立的臨時機構，其拆除程寶田房屋的行為沒有法律、法規、規章的授權，故其行為可視為華山街道辦所實施。再審裁定也明確“推定華山街道辦為被訴強拆行為的實施主體”。易言之，華山街道辦具備了實施要素。再審裁定同時提及街道辦事處在《地方組織法》上具有獨立行政主體地位，[27]並結合以上兩點，認定華山街道辦為適格被告。
然而，如上所述，《地方組織法》給街道辦事處以獨立行政主體地位，只是使其抽象意義上具備被告能力，其是否適格被告，還要看其對被訴行為能不能獨立承擔責任。這個問題又可轉化為街道辦事處有沒有獨立的實施徵地拆遷行為的職權。此即最高人民法院在其他案例中屢屢提及的“職權之所在，即義務之所在，也即責任之所在。”[28]
一般地，機構或組織是否對被訴行為有獨立的職權和責任，取決於被訴行為相關單行法律、法規、規章的規定。在程寶田案中，華山街道辦及其指揮部對程寶田房屋的強制拆除，是在履行華山片區開發建設徵地拆遷的職責。那麼，與徵地拆遷有關的法律、法規、規章是否對街道辦事處給予了授權呢？《土地管理法》（2004）第46條第1款規定：“國家徵收土地的，依照法定程序批准後，由縣級以上地方人民政府予以公告並組織實施。”《土地管理法實施條例》（2014）第25條第1款規定：“徵收土地方案經依法批准後，由被徵收土地所在地的市、縣人民政府組織實施，並將批准徵地機關、批准文號、徵收土地的用途、範圍、面積以及徵地補償標準、農業人員安置辦法和辦理徵地補償的期限等，在被徵收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告。”可見，與徵地相關的法律和行政法規皆規定由市、縣人民政府代表國家負責組織實施國家的徵地方案，而沒有任何關於街道辦事處的規定。
當然，如前文對“實施”一詞的分析，市、縣人民政府負責組織實施，並不意味著與徵地拆遷有關的所有事情都要其獨立承擔責任。根據《土地管理法實施細則》（2014）第25條第2款、第3款的規定，徵地補償登記、徵地補償安置方案的擬定、公告和聽取意見以及徵地補償安置方案經市、縣人民政府批准後的實施，都是由市、縣人民政府土地行政主管部門負責的；徵地補償標準爭議由縣級以上地方人民政府協調，協調不成的，由批准徵收土地的人民政府裁決。這就是由行政法規對與徵地有關的獨立職責在政府、政府部門間進行了劃分。
在程寶田案中，最有可能被解讀為賦予街道辦事處獨立責任要素的相關規定是《山東省土地徵收管理辦法》第5條的規定，即“市、縣人民政府負責本行政區域內的土地徵收工作。鄉（鎮）人民政府、街道辦事處按照上級人民政府的統一安排，協助做好土地徵收的有關工作”。《山東省土地徵收管理辦法》是規章，這究竟意味著鄉鎮人民政府、街道辦事處得到規章的授權，在所屬人民政府的安排下，可以自己名義獨立行使與土地徵收有關的工作？還是意味著鄉鎮人民政府、街道辦事處受市、縣級人民政府委託，從事協助性工作？要獲此問題之答案，就必須跳出程寶田案，回顧一下職權法定主義之下獨立責任要素的來源。
4、職權法定主義下的獨立責任來源
其實，立法上與《山東省土地徵收管理辦法》類似的規定，並不罕見。由於它在規定一個行政機關的某項職責時又允許該機關再行分配該職責之全部或部分，故在此將其稱為“直接和間接職責配置疊加”規則。關於此類規定有沒有形成獨立職權和責任的分配，存在兩種觀點，運用到程寶田案，會得出關於適格被告的不同結論。一種觀點會認為，這仍然應該視為鄉鎮人民政府、街道辦事處接受市、縣人民政府委託，不能以自己名義獨立從事徵地相關工作，適格被告就是對其行為後果負責的市、縣人民政府，在此稱其為“委託論”。另一種觀點會認為，這意味著規章的授權，是一種“間接授權”，鄉鎮人民政府、街道辦事處能夠以自己名義獨立從事市、縣人民政府安排的徵地相關工作，且因此可以成為適格被告，在此稱其為“間接授權論”。[29]
“委託論”的難題之一是無法與《適用解釋》第20條第2款保持一致。該條款規定：“沒有法律、法規或者規章規定，行政機關授權其內設機構、派出機構或者其他組織行使行政職權的，屬於行政訴訟法第二十六條規定的委託。當事人不服提起訴訟的，應當以該行政機關為被告。”[30]言外之意，如果有法律、法規或者規章的規定，行政機關的此類“授權”就不應簡單地視為委託。難題之二是也無法適應實踐中行政機關依法授權其他機構或組織、被授權者以自己名義獨立行使職權的情形。例如，《菸草專賣法》（2015）第21條規定：“託運或者自運菸草專賣品必須持有菸草專賣行政主管部門或者菸草專賣行政主管部門授權的機構簽發的準運證；無準運證的，承運人不得承運。”《菸草專賣法實施條例》（2016）第32條規定：“菸草專賣品準運證由省級以上菸草專賣行政主管部門或其授權的機構審批、發放。”《菸草專賣品準運證管理辦法》（2016）第33條規定：“上一級菸草專賣局依法授權下一級菸草專賣局簽發菸草專賣品準運證，被授權的菸草專賣局以自身名義簽發菸草專賣品準運證，並承擔相應的責任。”以“委託論”來理解這些規則，就無法闡釋清楚省級以上菸草專賣行政主管部門依照《菸草專賣法》及其實施條例所進行的授權了——授予可獨立行使的職權。
“間接授權論”看似與《適用解釋》第20條第2款一致，卻會對職權法定主義構成威脅。因為，該論僅從法律、法規和規章有無“直接和間接職責配置疊加規則”出發，而不論該規定本身是否符合職權法定原則。[31]若毫無保留地認同“間接授權論”，那麼，上位法規定由一個行政機關行使的職權，下位法就可以任意允許行政機關再授予其他機構或組織。這會在相當程度上虛化、架空職權法定原則。職權法定原則是“委託-代理式”民主原則的延伸和分支，其原初意義不僅在於明確行政權來源於人民通過法律的授予，而且還意味著，人民意志對職權的分配是不能被隨意改變的，已獲得的授權未經人民允許是不得再轉授的。這也與私法上的委託-代理理論一致。由於我國特有的憲制和法律安排，行政權可由《立法法》認可的法源——法律、法規（行政法規和地方性法規）和規章（國務院部門規章和地方政府規章）——所創設和分配，[32]職權法定原則已不復嚴苛的原初意義。然而，它的兩個基本理念仍有保留之價值：一是行政職權必須由規範體系中有正式法源地位的規範授予；二是非經職權授予規範的制定主體允許，行政職權不得再授出。
結合我國現下的立法制度，職權法定原則應該有以下內涵：（1）行政職權/職責[33]的設定和分配，必須由法律、法規和規章或者相應制定主體的專門決定（以下統稱“法規範”）完成；（2）各類法規範必須在其權限範圍內進行設定和分配；（3）下位法規範關於行政職權/職責的設定和分配，不得與上位法規範牴觸；（4）法規範規定的行政職權/職責不得再授出，除非法規範制定主體另行許可；（5）上位法規範設定的行政職權/職責，下位法規範制定主體無權許可其可以被再授出。因此，“直接和間接職責配置疊加”規則是否構成“間接授權”，就要看該規則是否符合職權法定原則。
綜上，機構或組織依法可獨立行使的某項行政職權並由此獨立承擔的責任，來源於兩類規則：一是法規範各自在其權限範圍內的直接設定和配置；二是法規範通過符合職權法定原則的“直接和間接職責配置疊加規則”，授權一個行政機關並允許其再授出。
5、華山街道辦是否獲得合法的“間接授權”？
《山東省土地徵收管理辦法》第5條關於“鄉（鎮）人民政府、街道辦事處按照上級人民政府的統一安排，協助做好土地徵收的有關工作”的規定，是否屬於符合職權法定原則的“間接授權”，並不能一概而論。《土地管理法》《土地管理法實施條例》雖然將國家徵地方案的組織實施職權授予市、縣人民政府，但如前所述，徵地方案的“實施”必定是由一系列繁簡程度不同的行為組合而成。這些行為或者已有法規範明確特定行政機關獨立作出，或者在沒有法規範明確分配的情況下由市、縣人民政府安排分工，現實也確實如此。因此，不能籠統地說，依據職權法定原則，由於作為上位法的法律、行政法規沒有規定，故下位法規章就不能允許市、縣人民政府把徵地相關工作讓鄉鎮人民政府、街道辦事處去獨立實施。
因此，結合程寶田案被訴行為，問題應該更加直截了當地提出，即《山東省土地徵收管理辦法》第5條是否允許市、縣人民政府把獨立行使強拆房屋的職權授予鄉鎮人民政府、街道辦事處？儘管該條款沒有明示，但答案應該是否定的。在這一點上，本文不認同程寶田案再審裁定。一則，在徵地拆遷領域中，強拆被徵收人房屋的職權在規範意義上毫無疑問是一種行政強制執行權，是在被徵收人沒有按照行政機關的決定退出土地、自行拆除房屋的情況下，強制其履行義務的權力。《行政強制法》第13條規定：“行政強制執行由法律設定。”依據前述職權法定原則，也只有法律制定主體即全國人大及其常委會才有權允許被授予行政強制執行權的行政機關再行授出。《山東省土地徵收管理辦法》是無權這麼做的。
二則，《土地管理法實施條例》第45條規定：“違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設徵收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執行。”這就意味著，國務院行政法規已經將針對“阻撓國家建設徵收土地”的行為的處置權，授予了縣級以上人民政府土地管理部門，而不是縣級以上人民政府。所以，即便認為這種處置權的行使也是實施徵地工作的一部分，《山東省土地徵收管理辦法》也不能允許市、縣人民政府把本不屬於其的職權再行授出。
三則，由於《土地管理法》沒有規定任何行政機關在徵地方案實施過程中有強拆房屋的權利，所以，《土地管理法實施條例》第45條明確，縣級以上人民政府土地管理部門僅有權“責令交出土地”，而當事人拒不交出土地的，土地管理部門只能申請法院強制執行。由此，徵地過程中的強制拆遷，已經由《土地管理法》《行政強制法》確定為申請司法執行模式。《山東省土地徵收管理辦法》當然無權予以變更。至於程寶田案中歷城區政府及華山街道辦讓華山街道指揮部承擔的“地上物的清除”，絕不能指向被徵收人房屋的強制拆除。再審裁定以該辦法為據，認為“歷城區政府在其權限範圍內，已將案涉土地徵收項目的強拆工作交由華山街道辦負責實施”，是不正確的。
綜上，華山街道辦雖然是享有行政主體資格的派出機關，在抽象意義上有行政訴訟被告能力，但在本案中，山東省規章並未通過合法的間接授權方式讓其有獨立實施強拆行為的權力，故其缺乏被告適格的“獨立責任要素”。
6、程寶田案的適格被告
回到程寶田案的核心問題，究竟應該誰是適格被告。這裡存在兩種可能的答案。答案一，與再審裁定的結論一樣，適格被告是華山街道辦，但理由與再審裁定不同。華山街道辦並沒有從歷城區政府那裡獲得獨立的實施強拆工作的權力。華山街道辦恰恰是超越職權範圍實施強拆，如上所述，其可以在不具備“獨立責任要素”的情況下，作為本案適格被告。
答案二，適格被告是歷城區政府。理由是，華山街道辦超越職權的強拆行為，並非出於自己純粹的獨立意志，而是在歷城區政府的授意下所為。首先，楊萬明案判決指出：“街道片區指揮部在該情況說明中確認，由該指揮部依法對原告等戶進行依法拆遷”。這可以表明，華山街道指揮部在華山片區徵收拆遷範圍之內，一直把強拆作為其分內工作。其次，這種認識與歷城區政府及華山街道辦分別成立華山指揮部和華山街道指揮部並做相應職責分工有關。然而，雖然華山街道指揮部是由華山街道辦設立的臨時機構，但其與華山指揮部（歷城區政府設立的臨時機構）之間的職責劃分，華山街道辦是無權處理的。因此，兩個指揮部的分工實際上是歷城區政府和華山街道辦的分工，這隻能由歷城區政府決定。第三，由於歷城區政府本身也沒有強拆權，這種決定性質上就是一種越權委託。歷城區政府應該為越權委託以及被委託者的行為後果承擔相應的責任。
本文傾向於後者。行政機關或被授權組織為其超越職權的行為獨立承擔責任，必須是在沒有其他上級行政機關授意的情形下才能成立。答案二可以滿足適格被告一般需要具備的三要素：“被告能力+實施+獨立責任”。更重要的是，它對“獨立責任要素”的強調，可以讓真正應該為違法強拆行為負責的主體站到被告席上，可以讓其意識到合法的徵地強拆工作應當如何實施，可以讓其以後更好地規範徵地相關工作的分配，而不是任其躲避在被授意者、一線實施者的身後。[34]實踐中徵地拆遷的一些亂象，對被徵收人財產權的肆意侵犯，與職責不明、追責不清不無關聯。
五、結語：裁判規則摘要
程寶田案為以往基本成熟的行政訴訟適格被告規則提出了新的問題，即在沒有充分證據證明被訴行政機關是被訴行政行為的實施主體的情況下，應該如何確定行政訴訟的適格被告，以方便權益受影響者獲得司法。對此，綜合以上分析，可以考慮以下若干裁判規則：
1．【立案認可被告適格規則】被訴行政行為在沒有行政機關及其工作人員自認該行政行為的情況下，只要被訴行政機關在法律上或者事實上作出該行為具有較大可能性，在立案環節即可先予認可被告適格，立案後由審判部門審查。這是再審裁定確立的立案規則，有利於向求告者打開行政訴訟大門。本文雖未對此予以深入討論，但它是解決新問題的規則的必要組成部分。
2．【實施主體推定規則】在沒有充分證據證明被訴行政機關是被訴行政行為的實施主體時，根據現有證據所證明的前提事實，可以合乎經驗法則地判斷很有可能實施了該行為的個人或組織，應被推定為被訴行政行為的實施主體。
關於這個推定規則，有必要說明的是：第一，在原告不能舉證證明被訴行為是被訴行政機關所為時，不能像程寶田案一審、二審法院那樣簡單地以“無事實根據”為由認定起訴不符合條件而駁回起訴，否則，原告的司法可得性沒有保障；第二，任何推定本案訴訟參加人以外的其他自然人或組織為被訴行政行為實施主體的生效裁判，並不具有絕對的約束力，該推定可在其他訴訟中被反證。
3.【適格被告認定規則】在推定實施主體的基礎上，依法應當對該實施行為後果獨立承擔法律責任的行政機關或被授權組織，是行政訴訟的適格被告。
這個規則並不是由程寶田案再審裁定延伸出來的，而是根據行政訴訟法及相關司法解釋早已存在的，在此只是結合了新問題語境中實施主體推定的情況。然而，程寶田案再審裁定對適格被告的認定與該規則相悖，故在這裡重申該規則，並進行進一步的全面論述，以彌補以往行政訴訟適格被告理論或規則不清晰之處。
第一，行政訴訟被告能力和行政訴訟被告適格是兩個彼此關聯又相互獨立的概念，在抽象意義上具有被告能力的行政機關或被授權組織，並不必然因為其實施了被訴行政行為，而成為適格被告。程寶田案再審裁定在對實施主體進行推定以後，以實施主體具有行政訴訟被告能力為由直接認定其為適格被告，是不妥當的。
第二，一般情形下，行政訴訟適格被告由“被告能力”、“實施”、“獨立責任”三個要素構成。其中，被訴行政機關或組織對其實施的被訴行政行為，是否應該獨立承擔責任，取決於法律、法規、規章或相應制定主體的決定（統稱“法規範”）是否合乎職權法定原則地授予被訴行政機關或組織獨立行使職權。
法規範可以直接授予被訴行政機關獨立行使的職權，也可以通過“直接和間接職責配置疊加”規則，允許被授權行政機關或組織再行轉移其職責之全部或部分，但必須合乎職權法定原則。而職權法定原則的內涵包括：（1）職權的設定和分配，必須由法規範完成；（2）各類法規範必須在其權限範圍內進行設定和分配；（3）下位法規範關於職權的設定和分配，不得與上位法規範牴觸；（4）法規範規定的職權不得再授出，除非法規範制定主體另行許可；（5）上位法規範設定的職權，下位法規範制定主體無權許可其可以被再授出。
在程寶田案中，相關法律、法規都沒有把強制拆除的權力直接或間接授予街道辦事處，所以，《山東省土地徵收管理辦法》第5條的規定，也不能被解釋為給街道辦以間接授權，華山街道辦也就不能成為適格被告。
第三，如前所述，除一般情形以外，在抽象意義上具有被告能力的行政機關或組織，超越職權實施被訴行政行為，雖然並不具備經直接或間接授權而獲得的獨立責任要素，但也可以成為適格被告。不過，若有證據證明，被訴行政行為的實施是在其上級機關授意（包括命令、安排等）下所為，應該視為受上級機關委託，由上級機關作為適格被告、承擔相應法律後果。
根據《土地管理法》《土地管理法實施條例》，徵收土地方案是由被徵收土地所在地的市、縣人民政府組織實施的，但是，《土地管理法實施條例》《行政強制法》又確定了徵地過程中強制拆遷的申請司法執行模式。無論是華山街道辦還是其所屬的歷城區政府實施或組織實施強拆，都是超越職權的。然而，華山街道指揮部與華山指揮部的職責分工，是由歷城區政府確定的，華山街道辦的越權實施應該理解為是歷城區政府授意所為，故適格被告應為歷城區政府。