'給農民吃下土地權利“定心丸”解讀新修改的土地管理法'

全媒體記者 朱寧寧

近日,十三屆全國人大常委會第十二次會議以163票贊成、1票反對、3票棄權,表決通過了關於修改土地管理法、城市房地產管理法的決定。

黨的十八大以來,黨中央對土地改革進行了重大部署。為落實黨中央的決策部署,全國人大常委會三次作出授權決定,積極穩步推進農村土地制度改革試點工作。將黨中央關於農村土地制度改革的決策和試點成功經驗上升為法律,是此次土地管理法修改的最大亮點之一。

“總體來看,這次新修改的土地管理法把農村三塊地改革的成功經驗全部吸收進來,在農村土地管理方面作出了多項創新性的規定。”自然資源部法規司司長魏莉華介紹說,新修改的土地管理法,堅持土地公有制不動搖,堅持農民利益不受損,堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度。

新修改的土地管理法確定永久農田基本保護制度、允許集體經營性建設用地入市,同時在徵地補償、宅基地等直接關係農民利益的問題上作出多處創新完善。

確定改革成果將經驗上升為法律

隨著改革不斷深化,現行農村土地制度與社會主義市場經濟不相適應的問題日益凸顯,必須通過深化改革來破解。

“農村土地制度改革涉及的主體、包含的利益關係十分複雜,牽一髮而動全身,必須審慎穩妥推進。”魏莉華介紹說,2014年底,中辦、國辦印發《關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地改革試點工作意見》,在全國部署農村土地制度改革試點工作。由於試點突破了土地管理法和城市房地產管理法有關規定,2015年2月,全國人大常委會通過決定授權國務院在33個試點縣行政區域內暫停實施土地管理法的5個條款、城市房地產管理法的1個條款。

“自2015年以來,33個試點地區在黨中央堅強領導下大膽探索,勇於實踐,農村土地制度改革取得了明顯成效,也為土地管理法修改奠定了堅實的基礎。”魏莉華說。

實現重大創新完善土地徵收制度

新修改的土地管理法在土地徵收方面進行了完善,作出了多處創新性規定。

首次對土地徵收的公共利益進行明確界定。據介紹,儘管憲法和原土地管理法中都規定了國家為了公共利益的需要可以徵地,但是長期以來,對於什麼是公共利益,法律中並沒有明確規定。同時,土地管理法中還規定,任何單位和個人使用土地必須使用國有土地,這就導致了徵收成為獲得土地的唯一途徑。新修改的土地管理法在總結試點經驗的基礎上,採用列舉的方式,對於哪些是公共利益可以動用國家徵收權作出明確界定,即“因軍事外交,政府組織實施的基礎設施建設、公益事業、扶貧搬遷和保障性安居工程,以及成片開發建設等六種情況確需要徵地的可以依法實施徵收”。

首次明確了土地徵收補償的基本原則,即保障被徵地農民原有生活水平不降低,長遠生計有保障。“這就改變了過去我們以土地徵收的原用途來確定土地補償、以年產值倍數法來確定土地補償費和安置補助費的做法,以區片綜合地價取代原來的土地年產值倍數法。另外,在原來的土地補償費、安置補助費、地上附著物三項基礎上,新法又增加了農村村民住宅補償和社會保障費,從法律上為被徵地農民構建了一個更加完善的保障體系。”魏莉華說。

完善土地徵收程序。新修改的土地管理法將原來的批後公告改為了批前公告,從而使被徵地農民在整個過程中有了更多參與權、監督權和話語權。

在集體經營性建設用地入市方面,新修改的土地管理法破除了農村集體建設用地進入市場的法律障礙。刪除了原土地管理法第四十三條任何單位或個人需要使用土地的必須使用國有土地的規定。增加規定農村集體建設用地在符合規劃、依法登記,並經三分之二以上集體經濟組織成員同意的情況下,可以通過出讓、出租等方式交由農村集體經濟組織以外的單位或個人直接使用,同時使用者在取得農村集體建設用地之後還可以通過轉讓、互換、抵押的方式進行再次轉讓。“這是一個重大制度創新,取消了多年來集體建設用地不能直接進入市場流轉的二元體制,為城鄉一體化發展掃除了制度性障礙,集體經營性建設用地入市是這次土地管理法修改的最大亮點。”魏莉華說。

對於宅基地,新修改的土地管理法在原來一戶一宅的基礎上增加了“戶有所居”的規定,允許已經進城落戶的農村村民自願有償退出宅基地。

“農民變成市民真正實現城市化,是一個漫長的過程,在整個過程中我們要有足夠的耐心。”魏莉華指出,如果農民不願意退出宅基地,地方政府不能強迫其退出。宅基地的退出必須是在自願有償的基礎上。

作出多處創新保障廣大農民權益

在新形勢下深化農村改革的主線就是要處理好農民和土地之間的關係。土地制度改革不管怎麼改,都不能對農民利益造成損害。

“我們任何一項改革一項立法都要把農民土地權益維護好、實現好、發展好。”全國人大常委會法制工作委員會經濟法室副主任楊合慶介紹說,此次土地管理法修改將保護農民利益作為基本原則和重要目標,完善了很多制度,這些舉措將為農民利益提供更加充分的實實在在的保障。

首先,在徵地方面改革了徵地程序。新修改的土地管理法要求政府在徵地之前開展土地狀況調查、信息公示,還要與被徵地農民協商,必要時組織召開聽證會,與農民簽訂協議後才能提出辦理徵地申請,辦理徵地的審批手續。“這極大保護了農民利益。”楊合慶進一步解釋說,在徵地補償方面,新修改的土地管理法改變了以前以土地年產值為標準進行補償,現在實行按照區片綜合地價進行補償。區片綜合地價除了考慮土地產值,還要考慮區位、當地經濟社會發展狀況等因素綜合制定地價。

其次,在集體經營性建設用地方面改變了過去農村的土地必須徵為國有才能進入市場的問題。“這也是此次修法的一個創新,能夠為農民直接增加財產性收入。”楊合慶說。此外,新修改的土地管理法還要求,集體建設性用地入市的時候必須由村民代表大會或者村民會議三分之二以上的成員同意才能入市。

最後,在宅基地管理方面,由於我國對宅基地實行一戶一宅的基本管理制度,針對在一些地方可能出現宅基地用地比較緊張的情況,新修改的土地管理法明確規定,人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區,縣級人民政府在充分尊重農村村民意願的基礎上,可以採取措施,按照省、自治區、直轄市規定的標準保障農村村民實現戶有所居。同時明確,國家允許進城落戶的農村村民依法自願有償退出宅基地,鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閒置宅基地和閒置住宅。

轉變基本理念加大對耕地保護

保護耕地,不容有失。

2017年,《關於加強耕地保護和改進佔補平衡的意見》提出,耕地是我國最為寶貴的資源,強調“兩個決不能”,即已經確定的耕地紅線決不能突破,已經劃定的城市周邊永久基本農田決不能隨便佔用。黨的十九大報告明確提出,完成生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線劃定工作。2019年2月,中央一號文件明確提出,嚴守18億畝耕地紅線,全面落實永久基本農田特殊保護制度,確保永久基本農田保持在15.46億畝以上。

新修改的土地管理法進一步加大了對耕地的保護,明確提出“國家實行永久基本農田保護制度”,並明確五類應當根據土地利用總體規劃劃為永久基本農田的耕地。同時規定,永久基本農田應當落實到地塊,納入國家永久基本農田數據庫嚴格管理,鄉(鎮)人民政府應當將永久基本農田的位置、範圍向社會公告,並設立保護標誌。永久基本農田經依法劃定後,任何單位和個人不得擅自佔用或者改變其用途。

值得一提的是,新修改的土地管理法把原來的“基本農田”全部改成了“永久基本農田”。“這一修改不是簡單的文字修改,而是理念的重大轉變。用網上一個時髦的話說,從‘基本農田’到‘永久基本農田’,實現了對基本農田保護的2.0版。這樣的修改,體現了對基本農田永久保護的價值理念。”魏莉華說。

魏莉華介紹說,按照黨中央、國務院的部署,我們全面推進永久基本農田劃定工作,目前已經完成了2887個縣級行政區域永久基本農田的劃定工作,新修改的土地管理法總結了實踐中永久基本農田保護和劃定的一些成功經驗。比如,第三十五條明確規定,永久基本農田經依法劃定後任何單位和個人不得擅自佔用或者改變用途,要求永久基本農田必須落實到地塊,納入數據庫嚴格管理。同時,考慮到各省的耕地後備資源有很大的不同,所以新法作了微調,明確具體的耕地劃定比例由國務院根據各省、自治區、直轄市實際情況來確定,使這部法律的規定更加符合實際。此外,為保證耕地質量,新修改的土地管理法增加了“引導因地制宜輪作休耕”的規定。

“總之,保護耕地、保護永久基本農田,是土地管理法的核心和宗旨之一,也是這次修法過程中堅持的一項基本原則。”魏莉華說。

實習編輯：李穎穎