土地制度是國家的基礎性制度,事關經濟社會發展和國家長治久安。距離一審半年之後，土地管理法修正案草案於6月25日提請全國人大常委會二審。
相對於草案一審稿，二審稿進一步限定徵地範圍，明確只有因“公共利益需要”才可徵地；細化了徵地補償規定，保障被徵地農民的合法權益，同時對國土空間規劃、集體經營性建設用地的入市程序等多方面內容作出修改完善。
6月28日下午，分組審議現場，常委會組成人員及列席的全國人大代表就如何堅守耕地紅線，如何更好地保障被徵地農民的切身權益，如何規範集體經營性建設用地入市等方面內容提出了進一步的修改建議。大家表示，此次修法是要落實宅基地、集體經營性建設用地的用益物權，賦予農民更多財產權利，一定要注重建立健全以保護農民權益為重點的農村土地產權保護制度。
應完善耕地補償制度
我國目前有18億畝耕地，由於我國人口基數大，人均可利用的土地少，因此，耕地資源數量是各級政府在發展中需要嚴守的底線。草案第三十三條中明確指出：“國家實行永久基本農田保護制度。”草案第三十條規定，“國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地”“非農業建設經批准佔用耕地，按照‘佔多少，墾多少’的原則”，體現了耕地紅線不容逾越的原則。
“土地是農民的命根子，也是一個國家民族興盛的根基和本錢。土地管理法的宗旨，是要千方百計用法律的手段來保護好土地，特別是耕地問題。”吉炳軒副委員長在審議中強調，要使13億中國人都有活幹、有飯吃，我們的擔子、任務還很繁重，但一定要確保18億畝耕地這個紅線不能突破。“通過生產條件的不斷改善、科學技術的不斷提高、生產方式的不斷進步，我們就可以獲得更多的收成，就可以基本解決人口增長的食物所需問題。”吉炳軒說。
那麼人口在增長，用地在增加，耕地在減少，怎麼辦？吉炳軒認為，要鼓勵在國土整治上挖掘潛力做文章，對各地存在的廢舊磚瓦廠、廢棄水庫魚塘、廢棄礦山企業、廢棄場院道路進行系統性國土整治，增加耕地數量。
全國人大代表葛樹芹是河南省湯陰縣向陽莊村黨支部書記，這次列席常委會會議，她帶來了一些基層的呼聲。“農民單純種糧食不掙錢，打個比方，大蒜下來的時候5毛錢一斤，如果建冷庫把它放起來，停幾個月會漲價，農民經濟收益會增加。”葛樹芹建議在保證耕地紅線的前提下，對荒地調整放寬一些政策，讓農村可以自我調整，更快更好地去發展。
土地管理法草案明確要建立永久基本農田保護制度，葉贊平委員認為這項制度具有積極的意義，但應當同時配套建立永久基本農田補償制度。“因為一旦這塊土地被劃為永久基本農田，土地的用途等都受到了限制，不能搞林果業，也不能搞養殖業，單純種糧食收益是很低的，農戶的經濟效益受到嚴重損害，應該得到相應補償。”葉贊平說。
“當前我國正在探索實行補充耕地結餘土地指標跨區域交易，這是考慮到一些地方和地區土地資源比較匱乏的現實，為了更好地實行佔用耕地的補償制度。”全國人大代表梅世文提出，目前，依據草案的規定，國家實行佔用耕地補償制度，非農業建設經批准佔用耕地的，按照“佔多少、墾多少”的原則補償，是否也可以考慮將“佔多少、補多少”的原則引入法律。梅世文舉例稱，浙江、廣東土地指標很緊缺，而西部有一些省份土地資源相對比較豐富，土地指標相對也比較多，並且開墾耕地的資源也比較豐富。在這種情況下，如果能按照“佔多少、補多少”的原則可能更有利於佔用耕地補償制度的實行。
徵地補償要從農民立場出發
在徵地補償標準方面，草案二審稿作出兩處修改。一是在一審稿的基礎上對徵地價格進行細化，明確徵收農用地的土地補償費、安置補助費標準所依據的片區綜合地價，應當至少每五年調整或者重新公佈一次。二是增加了對因徵收農村農民住宅造成的搬遷、臨時安置等費用予以補償的內容。
王東明副委員長指出，“土地是最基本的生產要素。土地管理法對於維護好農民的切身利益，實施好鄉村振興戰略具有重要意義。草案增加了對徵收農村居民住宅造成的搬遷、臨時安置等費用予以補償等，體現了對農民土地權益的保護。”
譚耀宗委員說,在規範土地徵收程序方面，草案規定了徵收協商程序前置，同時進一步完善了關於補償的基本原則、標準的規定，讓農民更多分享土地增值收益。在農民住宅徵收補償上，不再是“參照徵收耕地標準”補償，而是強調對農民居住權和住房財產權益的保障，更能體現農民住房和宅基地使用權的真實價值。他建議對徵地時公共利益認定的程序、公共利益認定爭議的裁決機制等作出規定。
同時譚耀宗還指出，草案在徵收補償上沒有對徵收集體建設用地的補償作出專門規定，“在推行集體經營性建設用地入市的背景下，這種做法不利於保護集體經營性建設用地相關產權人的合法權益，也使得集體建設用地在徵收制度上處於比農用地和宅基地弱勢的地位，不符合法治和市場經濟的要求。”他希望草案結合物權法徵收和出讓國有建設用地使用權收回的規定對徵收集體建設用地的補償作出專門規定。
“公平合理的徵地補償標準對於失地農民而言是真正的利益補償。”鄧秀新委員認為，土地補償費問題的解決，對於化解農村集體土地增值收益分配矛盾至關重要，必須科學對待。應以土地的建設用途價值評估來確定土地價值，確立以市價補償為原則、以加成補償為例外的補償標準，以土地成本在公共利益項目的合理比例作為基本的計算依據，讓農民分享土地用途變更的土地增值。
同時鄧秀新也提出，應重視徵收程序的正義，建議增加聽證、協議價購、司法審查等內容。
集體經營性建設用地入市需更規範
在集體經營性建設用地方面，草案二審稿有三點主要改動。一是根據有關改革要求，增加“城鄉規劃”作為確定集體經營性建設用地的依據。二是健全集體經營性建設用地入市的民主決策程序，增加規定：集體經營性建設用地出讓、出租等，應當經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。三是將集體建設用地使用權入市具體辦法由“國務院自然資源主管部門制定”，修改為由“國務院制定”。
“集體經營性建設用地入市改革是修正案草案中的一大亮點。”譚耀宗委員說，“集體經營性建設用地入市改革，就是要改變地方政府壟斷供地的局面，賦予集體建設用地與國有建設用地同等的權能。”草案在消除入市障礙，明確入市條件，以及土地出讓合同、入市後管理等方面作了相關規定。總體上看，修正案草案為集體經營性建設用地實現與國有土地同等權能提供了重要的法律保障。
徐紹史委員談到，有些地方在耕地增減方面的探索很好，“地處邊遠偏僻的村，把土質條件好的集體經營性建設用地復墾為耕地，與現有的耕地連片，擴大種植面積，把復墾指標通過政府拿到熱點地區去交易。”這樣的做法使耕地面積得到穩定保護，同時使得土地指標很快增值，農民的收益增長更快。針對這一情形，徐紹史建議在“集體經營性建設用地出讓、出租等，應當經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”的條文後邊，加上“政府要搞好相應的服務工作”，使規定更加嚴謹。
在集體經營性建設用地入市的調控方面，王超英委員認為，土地不能簡單地通過規劃並且登記就可以入市，“集體建設用地入市不應該衝擊國家對土地一級市場的壟斷，在自然資源領域裡面，國家的宏觀調控是非常必要的。”
“修正案草案在認真總結農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點經驗的基礎上，充分吸收了一審意見和社會各方面的意見，進一步完善了土地所有權和土地承包經營權、宅基地使用權、建設用地使用權等登記及相關內容，對深化農村土地制度改革，賦予農民更多財產權利，更好保護農民合法權益具有深遠意義。”李銳委員說。
來源：中國人大手機客戶端
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