佛山南海作為全國農村集體經營性建設用地入市改革的33個試點（市、區）行政區域之一，隨著集體經營性建設用地流轉入市政策逐步深化，項目數量遍地開花。然而土地性質本為商服用地的集體經營性建設用地，卻有不少項目竣工驗收後“背道而馳”，違規改建了公寓。
記者此前實地走訪了佛山市南海區麗日廣場、南舜怡海港、鄰里生活小鎮、南約星空廣場等多個集體經營性建設用地項目，涉嫌違規商改住現象隨即“浮出水面”。
隨著走訪調查的逐步深入，記者發現，一方面，佛山市南海區集體經營性建設用地流轉辦法出臺，使得大量的農村集體經營性建設用地得以通過相應規範的政策文件合法流入市場；另一方面，由於缺少專門針對性的監管政策加以規範，使得南海區部分集體經營性建設用地建公寓銷售，成為了這片熱土上“公開的祕密”。
違規商改住背後，反映的是作為市場主體開發商，與政府之間的利益博弈。“這是市場主體逐利行為，開發商根據市場需求而選擇違規商改住。”佛山自然資源局南海分局相關負責人（下稱“區自然資源局負責人”）坦言，入市項目數量巨大，監管亦存在難處。
監管下的“灰色地帶”
位於南海區的御堡國際多位業主向《中國經營報》記者反映，集體經營性建設用地項目御堡國際銷售，曾以該項目為商住兩用公寓，到期後可續簽的銷售方式誤導購房，致使目前御堡國際的房子陷入不能住又退不了的兩難境地。
現年52歲的李阿姨稱，本以為買了養老公寓，不曾想變成了不能用於居住且到期後（到期時間2053年）無償收回的辦公室。“我買房是2017年4月的事，當時銷售稱可以商住兩用，有不動產證，到期可以續簽，當時想買來養老的，結果發現被騙了。”
事實上，御堡國際是集體經營性建設用地項目，而該項目政府相關文件規定不得用於建設住宅或類住宅的居住用房。而御堡國際的不動產權證，也標明瞭該項目為商服用地。
根據業主出示的不動產權證書顯示，該項目權利類型為“集體建設用地試用期，房屋（構築物）所有權”，權利性質為“集體土地出讓，市場化商品房”，用途為“商服用地，辦公”，即辦公用地、非住宅、不得居住。
事實上，與李阿姨身陷類似公寓實際只能辦公，到期無償收回糾紛的業主並不在少數，林女士也稱因為銷售誤導，購買了該項目的公寓。“當時買房時看到合同寫著不能用於酒店公寓出租，我問為什麼不能，銷售說寫是這麼寫，實際上是沒關係的；當時看到合同寫著提前一年不續約，到期後無償收回，銷售卻跟我說提前一年續期即可，補地價，不超過五位數。”
“拿到不動產權證書時都蒙了，這證書和房產證版式一模一樣，就是多了備註到期無償收回，怎麼說好的可商可住公寓變成商服辦公，到期續約變成無償收回？”許女士（化名）拿到不動產權證書時也覺得很詫異，她稱這與銷售當時所說的情況完全不一樣。
就御堡國際與多位業主涉及相關維權糾紛如何解決等問題，記者致電致函了御堡國際開發商佛山市鈞堡投資發展有限公司（下稱“鈞堡公司”）。鈞堡公司迴應稱，“業主所反映的情況內容完全不屬實，鈞堡公司已多次同這幾位業主溝通協調，但幾位業主依舊不斷鬧事，目前，鈞堡公司已於6月初對其提起訴訟，而南海區法院於6月17日立案受理。”
多項目涉嫌“違規商改住”
事實上，在2018年9月6日佛山市南海區國土城建和水務局對御堡國際進行暗訪，發現其現場銷售人員在口頭推介商品房時，存在對房屋使用期限屆滿後的處理方式陳述不真實的情形，對其誠信扣10分並要求其自查整改。
2019年4月，記者曾以購買公寓的名義前往御堡國際進行走訪調查，發現其確實亦自查整改完畢。相關工作人員稱，御堡國際是商業辦公性質，只賣寫字樓，沒有公寓賣。“我們這邊只賣寫字樓，沒有跟居住有關的。”
然而在自查整改前購買的業主稱，“樓盤已經銷售過半”。
對於上述情況，鈞堡公司迴應稱，區住建局工作人員檢查工作時，銷售人員在解釋上述合同約定的條款的含義時未能表述清楚。我司在接到區住建局的整改通知後，立刻安排整改與培訓，並統一表達為到期無償收回。
鈞堡公司相關負責人還向記者表示，開售幾年期間區住建局不定期明查暗訪中只有一次被發現違反規定現象，不能代表普遍情況。
而區自然資源局負責人也向記者表示，政府在這方面已有所監管，並扣了誠信分。“如果他們出現這些宣傳，政府是要叫停。但消費者去買的時候，在銷售中心公示這麼清晰，還要求籤情況告知書，要求他們保障了消費者的知情權，難道消費者寧願相信3年前虛假廣告，也不相信籤的情況告知書，消費者是理性的市場主體麼？”
事實上，與御堡國際類似涉嫌違規建公寓、銷售亂象的集體經營性建設用地項目並不在少數，記者4月份暗訪曝光位於佛山市南海區的麗日廣場、南舜怡海港、鄰里生活小鎮、南約星空廣場等項目，均存在涉嫌違建公寓、以租代售等銷售亂象。
區自然資源局負責人向記者袒露了其中監管的難處，“其實你們報道的內容我們一年前就聽說過了，但苦於一直沒有證據，項目數量巨大，難以監管，除非有人信訪舉報，發現問題我們再約談開發商，對其進行查處。”
其間，區自然資源局負責人也向記者明確，如果有業主信訪舉報，區自然資源局會予以解釋，倘若確實證據確鑿，證實開發商確實在這過程中沒有盡到合理的義務，區自然資源局必須要求開發商退房退款，查處並扣除誠信分。
值得一提的是，記者瞭解到，上述涉及涉嫌違規商改住的集體經營性建設用地項目，開發商均為佛山市本地中小開發商，註冊資本也僅在128萬至1.21億元的範圍之間。
入市背後的“監管空白”
追本溯源，在2015年3月南海區成為全國33個農村土地制度改革試點前，南海區已入市流轉的集體經營性建設用地面積就超過了23萬畝。
而早期入市流轉的集體經營性建設用地，事實上並不合法。“我可以明確告訴你不合法，因為土地管理辦法中沒有明確。由於上面法律法規不完善，導致在實踐過程中出現一些問題。南海區2015年的商服用地改革，是中共中央和國務院一起推動的，全國人大授權。而在這次改革實踐當中出現的問題，政府都在用大量的政策去規範、引導它。當中的問題，也是允許試點試錯的。如果沒有改革，問題比現在可能會多，這些東西可能更得不到解決。”區自然資源局負責人向記者表示。
而根據佛山自然資源局南海分局2018年9月的數據顯示，南海全區通過農村土地制度改革入市地塊有93宗，面積達2514畝，成交總金額達到73.5億元。
大量的集體經營性建設用地項目入市，外加沒有環環相扣的集體經營性建設用地監管政策，使得監管部門在竣工驗收完後，部分項目開發商隨即違規商改住，“以租代售”形式違規銷售，最終架空了政策中“不得用於建設住宅或類似住宅的居住用房”等明文規定。
區自然資源局負責人表示，政府部門在竣工驗收完後也存在監管的難處。“最大的問題偏偏是竣工驗收完後開發商去改建。但那時其實很難去監管。竣工驗收完後，政府的工作已基本結束，除非後期有違法改建。但項目數量巨大，很難查到證據。除非有人舉報，執法部門可以去查，證據充足可以要求他們整改，但是沒人舉報，也沒人信訪，政府在人力方面沒辦法做到這些監管。”
市場與監管的博弈
為了彌補集體經營性建設用地入市後出現的監管漏洞，近日，佛山市自然資源局南海分局將出臺《佛山市南海區農村集體經營性建設用地及房屋開發經營監管試行辦法（徵求意見稿）》（下稱“辦法”）。
據瞭解，本次納入監管的是南海區行政轄區範圍內農村集體經營性建設用地交易及房屋建設、銷售、出租等行為的監督管理。
為了保護購房人（租戶）利益，辦法還明確了集體土地所有權性質的告知要求，並明確建設單位責任。
辦法提出，在簽訂農村集體經營性建設用地房屋相關協議時，應當與購房人（租戶）簽訂《知情書》，建設單位就房屋的主要情況在《知情書》說明。有條件的對告知過程進行同步錄音錄影，並明確告知購房人（租戶）錄音錄影事項。
區自然資源局負責人告訴記者，村集體除了與開發商簽訂合同外，如今還要逐步明確發揮它的主體責任，對項目是否按合同去履行村集體也要監管。“現行的法律法規還不完善，村集體賣地也缺乏監管意識，監管需要責任，需要精力。”
在如今出現項目違規商改住後，區自然資源局負責人表示，在發現問題後，開始逐步明確村集體的監管責任，形成全鏈條、全週期監管。“他們作為出讓土地的所有權人，有責任也有義務去監管，錢主要都是村集體收取，而且這塊地出現問題損害的是村集體的利益，村集體應該做監管，監管這塊地應當怎麼使用，規劃用途。在之前大家都沒有意識到這個問題。”
集體經營性建設用地項目違規商改住背後，蘊藏著巨大的市場驅動的利益關係。“為什麼現在有大量的商改住，無非是住宅用房價格高過一般的商業用房，這是市場主體逐利行為，根據需求而選擇的商改住。”區自然資源局負責人告訴記者。
記者調查發現，從市場需求層面上看，佛山南海對於住房的供求比，遠高於寫字樓商業租賃的供求比。
在住房租賃需求層面，根據2018年佛山世聯地產發佈的《佛山市住房租賃市場研究》顯示，佛山常住人口處於平穩上升趨勢，流動人口超400萬，佔比近6成，2017年人口同比增量近20萬，僅次於廣深。據此世聯地產預測，未來佛山租房市場規模將達293.43萬人。另廣東省教育廳數據，佛山每年有近4萬畢業生流入，這些都會推動租房市場規模進一步擴大。
而在甲級寫字樓供求層面，戴德樑行報告指出，2018年，佛山甲級寫字樓市場迎來新增供應高峰，優質項目的入市為投資者們“囤”足了貨，但同時亦加大了市場的去化壓力。優質零售市場在過去一年，新增供應有所放緩，因去化緩慢，空置率維持在高位水平。
從具體數據而言，2018年，佛山甲級寫字樓市場有6個項目、合計約45.5萬平方米新增供應入市，新增供應量創過去五年新高，其中千燈湖商務區占主導地位。千燈湖寫字樓存量佔比從2017年54.6%攀升至63.4%。
而在價格層面，據克而瑞數據統計，2019年一季度，佛山一手住宅成交均價為13079元/平方米，同比提升了23.83%。
而戴德樑行的數據顯示，受益於新入市項目較高的素質及定位，年末全市甲級寫字樓平均租金同比上漲1.8%，達到65.8元/平方米/月。其中租金最高的依然是千燈湖板塊，也僅70元/平方米/月。
記者粗略估算，即使是租金最高的千燈湖板塊，按70元/平方米/月計算，而集體經營性建設用地作為商業用房出租，每個月每一間20平方米左右的商業用房租金收益，也僅有1400元，這對開發商的資金回籠，形成了巨大的考驗。
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