2019年5月9日，美國總統特朗普簽署發佈《全球衛生安全戰略》。該戰略確定了衛生主管部門在預防、檢測和應對傳染病威脅等方面可採取的行動，並希望通過加強國際合作和提高全球衛生安全能力，來保護美國及其合作伙伴免受傳染病威脅。美國將協助其合作伙伴提高衛生安全水平，鼓勵各國提高技術能力，並在應急準備和疾病監測等領域為特定夥伴國家提供支持。
全球衛生與美國外交及國家安全一直相互交織、如影隨形。
早在19世紀末，美國為推動國際貿易發展的同時確保自身免受外來疾病的威脅，就與多國共同建立了國際衛生組織、確立了相關標準並簽訂了系列協議。1996年，美國時任總統克林頓頒佈總統令，要求“建立一個專門小組，監督美國在全球範圍內部署疾病監測和反應網絡”，正式將全球衛生安全議程納入美國外交政策的範疇。從小布什政府起，全球衛生安全進入美國情報機構的視野，並進一步被納入國家安全的範疇。2000年，美國國家情報委員會發表《全球傳染病威脅及其對美國的意義》，並在此後又針對艾滋病、非典等具體的傳染病發布了其對美國國家安全意義的多份報告。此後，小布什政府將防止傳染病大流行和防範生物恐怖主義納入2002年和2006年的《國家安全戰略》，並列為“優先議題”。奧巴馬政府進一步將全球衛生安全與國家安全聯繫起來，在其2010年的《國家安全戰略》中，把在美國本土和海外建立疾病情報和響應能力作為重點，提出美國“在推動全球衛生方面具有更多的道德和戰略利益”。特朗普政府2017年的《國家安全戰略》更是提出了從源頭檢測並遏制生物威脅、支持生物技術和醫學創新、加強全球情報共享及加強全球威脅打擊能力等具體舉措，強調以實力維護和平。因此，美國此番發佈《全球衛生安全戰略》，其背後實質值得我深入探討。
一、美國《全球衛生安全戰略》主要內容
《全球衛生安全戰略》概述了美國政府加強全球衛生安全的路徑，無論這些衛生安全隱患是自然發生的、無意釋放的或故意造成的。美國政府將通過雙邊及多邊機制，與國家合作伙伴開展密切合作，促進目標國家對傳染病爆發的預防、發現及應對能力，並保證美國國土生物安全。
《全球衛生安全戰略》將與《國家安全戰略》《國家生物防禦戰略》以及《推進全球衛生議程以實現世界免受傳染病威脅的安全保障》的行政命令一道，共同指導美國政府通過與其他國家、國際組織及非政府利益攸關方開展合作，保護美國及其夥伴國家免受傳染病的威脅與侵害。《全球衛生安全戰略》對《國家安全戰略》和《國家生物防禦戰略》提供支持，並進一步描述了美國在國內外預防、發現和應對傳染病威脅的具體措施。作為全球衛生安全體系的一部分，“全球衛生安全戰略”還描述了美國如何在國內實施“在源頭檢測和控制生物威脅”和“改善應急響應”這兩項“國家安全戰略”中的優先行動。
《全球衛生安全戰略》將追求達成三項目標：
1.加強夥伴國家全球衛生安全能力；
2.增加對全球衛生安全能力建設的國際支持；
3.確保美國國土對抵禦全球健康威脅做好準備。
二、美國《全球衛生安全戰略》實質解讀
“大多數將衛生界定為安全和戰略問題的話語都是由發達國家所提出，他們所關切的只是疾病如何影響他們的利益，而非政策如何影響全球疾病負擔”。毋庸置疑，美國將衛生治理納入外交和國家安全的戰略軌道，並對相關國家衛生基礎設施和衛生安全能力建設進行投資，在一定程度上促進了國際社會更好地應對公共衛生危機這一全球性挑戰。然而這種促進知識美國衛生戰略的“副產品”，其本質上是出於地緣政治利益、國家安全利益以及全球主導能力的考量。
（一）地緣政治利益
美國開展對外衛生援助是實現其地緣政治利益的重要手段。美國中央情報局早在2000年發佈的報告中就提出“傳染病可能加劇大國為了控制稀有國家資源的鬥爭，從而影響美國國家安全。”因此，美國開展對外援助的本質目的是與別國形成比較優勢，將衛生援助作為外交工具，更好地控制目標國家的戰略資源。例如，美國國家情報委員會2002年的報告中提出，“艾滋病將惡化尼日利亞的國家能力，而尼日利亞對於美國的能源安全具有重要意義”。此後，美國專項劃撥了約6億美元開展對尼援助，併為尼日利亞軍隊建立了完整的艾滋病檢測體系。
（二）國家安全利益
《全球衛生安全戰略》在國家安全方面的考量充分體現於與之相配合的《國家生物防禦戰略》中，即主張運用本國和夥伴國的力量加強全球監測、全球評估，以及全球生物安全危機的應對能力，力圖內外結合將生物防禦的第一道防線前置，禦敵於國門之外。事實上，美國為相關發展中國家建立傳染病的全球監測系統對這些國家基本上毫無用途，因為這些國家即使通過檢測體系發現了傳染病暴發的相關信息，其國內薄弱的公共衛生能力也無法支持其採取任何有效的預防和應對措施。反而是美國假借人道主義之手，為本國國家安全又設置了一道重要防線。所謂“強化全球衛生安全應對能力”，不過是美國在別國建立監測系統，以維護自身國家安全的藉口和工具。
（二）全球主導能力
早在2018年9月美國政府發佈《國家生物防禦戰略》時，美國健康與人類服務部（HHS）就提出將發佈《全球衛生安全戰略》，以與更新版的《全球衛生安全議程（GHSA）共同支撐《國家生物防禦戰略》中全球干預能力的實現。因此，《國家衛生安全戰略》在多個章節反覆提到的“通過雙邊或多邊議程同夥伴國家加強合作，幫助其提高世界衛生組織聯合外部評估（JEE）指標分數”的說法，其本質仍是對加強甚至主導未來全球生物安全領域話語權的願景，為其維護國家安全和實現自身利益最大化提供了共加靈活高效的手段。
三、相關思考
美國新發布的《全球衛生安全戰略》與《國家安全戰略》《國防戰略》《國家生物防禦戰略》等國家戰略保持一致，並提供相應支持，實現了傳染病威脅應對路徑和生物恐怖主義、生物武器威脅應對路徑的有效整合，進一步突出強調全球衛生議題的安全屬性和工具屬性。美國這一戰略不但弱化了其應當承擔的對發展中國家進行衛生援助的道義責任，而且會加劇潛在的生物安全困境，為全球衛生治理帶來了一定的負面影響。長期以來，我國在履行國際義務、參與全球衛生治理方面取得重要進展，為其他國家和地區提供大量衛生髮展援助，體現了中國責任和擔當。建議進一步將衛生治理深度融入“一帶一路”“中非命運共同體”合作機制，健全完善衛生外交法制環境和組織體系，進一步推進與各國政府、國際組織和其他非國家行為體的衛生合作，鞏固提升全球衛生治理能力，構築中國的全球衛生話語體系。
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作者簡介
肖堯，國務院發展研究中心國際技術經濟研究所 研究二室 副主任
研究所簡介
國際技術經濟研究所（IITE）成立於1985年11月，是隸屬於國務院發展研究中心的非營利性研究機構，主要職能是研究我國經濟、科技社會發展中的重大政策性、戰略性、前瞻性問題，跟蹤和分析世界科技、經濟發展態勢，為中央和有關部委提供決策諮詢服務。“全球技術地圖”為國際技術經濟研究所官方微信賬號，致力於向公眾傳遞前沿技術資訊和科技創新洞見。
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