【裁判要旨】
《行政訴訟法》第七十四條第二款第一項規定，“行政行為違法，但不具有可撤銷內容的”，“人民法院判決確認違法”。該項所規定的確認違法判決，主要是針對違法的事實行為。所謂事實行為，是與法律行為相對的概念，是指一切並非以發生法律效果為目的，而以發生事實效果為目的的行政措施。事實行為不會對當事人的權利義務產生創設、變更或消滅的法律效果，因而不能成為撤銷判決的對象，在其違法時只能適用確認判決。該項所規定的確認違法判決，還適用於在作出判決前行政行為已經了結，亦即已經執行完畢而無恢復原狀可能或因其他事由而消滅的情形。因為該行政行為已無可撤銷之效力，只能判決確認違法。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2017）最高法行申2930號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）劉國慶，女，1969年10月1日出生，漢族，現住上海市徐彙區。
委託代理人柴小平，上海申邦律師事務所律師。
再審被申請人（一審被告、二審上訴人）山西省芮城縣人民政府，住所地山西省芮城縣大禹東街5號。
法定代表人張建軍，該縣人民政府縣長。
委託代理人李明波，山西省芮城縣房地產管理所所長。
委託代理人高奎行，山西龍飛律師事務所律師。
再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）山西省運城市人民政府，住所地山西省運城市河東街248號。
法定代表人朱鵬，該市人民政府代市長。
委託代理人仇航宙，山西省運城市人民政府工作人員。
委託代理人王曉歌，山西省運城市人民政府工作人員。
原審第三人劉新民，男，1938年10月4日出生，漢族，住山西省芮城縣。
委託代理人張寧，山西寧豐律師事務所律師。
委託代理人張強，山西寧豐律師事務所律師。
再審申請人劉國慶因訴山西省芮城縣人民政府（以下簡稱芮城縣政府）、山西省運城市人民政府（以下簡稱運城市政府）撤銷房屋登記決定及行政複議一案，不服山西省高級人民法院（2016）晉行終475號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成由審判員李廣宇、審判員楊立初、審判員梅芳參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。
山西省運城市中級人民法院一審查明：1997年9月15日，芮城縣房屋產權登記發證工作領導組將涉訴房屋登記在劉國慶母親李玉蘭（已過世）名下。1998年1月31日，李玉蘭、劉新民立下遺囑：“經與子女協商同意，劉國慶出了建房總額的一半，該房由劉國慶作為唯一的繼承人。”2001年12月3日，該房屋轉移登記至劉國慶名下。後該房屋產權證書遺失，劉新民於2011年7月1日對此書寫了情況說明。2011年8月12日，芮城縣政府為劉國慶補發了房屋所有權證。2014年涉訴房屋被拆除，劉國慶之夫柴小平向芮城縣公安局報案稱其房屋被毀壞。同年11月9日，劉新民向芮城縣房地產管理所（以下簡稱芮城縣房管所）以其仍健在為由提出申請，要求撤銷劉國慶持有的房屋所有權證。同月12日，芮城縣房管所以劉國慶申報不實，撤銷了該房屋所有權證。劉國慶不服向芮城縣政府申請複議。2015年3月12日，芮城縣政府複議撤銷了芮城縣房管所的決定。2015年3月15日，劉新民以同樣理由向芮城縣政府申請撤銷劉國慶持有的房屋所有權證。2015年4月15日，芮城縣房管所向劉國慶發函，函告劉國慶可以就其“擬申請芮城縣政府註銷涉訴房屋所有權證”遞交書面申辯材料。2015年4月30日，劉國慶向芮城縣房管所提出書面異議。芮城縣政府於2015年6月20日作出芮政房撤字〔2015〕第1號行政決定，撤銷了劉國慶的房屋轉移登記。劉國慶不服，於2015年8月20日向運城市政府申請複議。運城市政府於2015年8月25日受理，同日向芮城縣政府送達行政複議答覆通知書。2015年9月11日，運城市政府向劉新民送達參加行政複議通知書。2015年10月22日，運城市政府將行政複議期限延期三十日。2015年11月21日，運城市政府作出〔2015〕19號行政複議決定，維持了芮城縣政府的決定。劉國慶不服，提起行政訴訟，要求撤銷芮城縣政府行政決定及運城市政府的複議決定。
山西省運城市中級人民法院一審認為：劉國慶父母於1998年1月所立遺囑，達成的家庭協議明確劉國慶為本案訴爭房屋的唯一合法繼承人。2000年11月，劉國慶母親李玉蘭將該房屋過戶給劉國慶，也是在達成家庭協議後，該房屋轉移登記給劉國慶的行為應視為劉國慶父母對劉國慶的贈與。根據劉新民2011年7月1日書寫的情況說明，可證實芮城縣政府將涉訴房屋轉移登記給劉國慶及為劉國慶補發房產證時，劉新民是明確知情的。故應認定劉國慶向芮城縣政府申請轉移登記時提交的申請材料，符合法律規定。芮城縣政府主張劉國慶以隱瞞真實情況的非法手段獲取登記，無事實根據。故芮城縣政府作出的撤銷決定認定事實不清，證據不足。芮城縣政府在作出撤銷決定時，並未聽取劉國慶陳述、申辯，沒有告知其應當享有的權利，屬程序違法。芮城縣政府沒有證據證明劉國慶在辦理房屋過戶過程中違反了其所引用的《房屋登記辦法》第八十一條的規定，適用法律錯誤。綜上，芮城縣政府所作的決定，主要證據不足，程序違法，適用法律錯誤，應予撤銷。運城市政府的行政複議決定，亦隨之撤銷。鑑於本案涉及的房屋已被全部拆除，芮城縣政府的行政行為不具有可撤銷內容，依據《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第七十四條第二款第一項、第七十九條之規定，作出（2015）運中行初字第118號行政判決：一、確認芮城縣政府於2015年6月20日作出的芮政房撤字〔2015〕第1號撤銷劉國慶房屋轉移登記決定違法；二、確認運城市政府於2015年11月21日作出的〔2015〕19號行政複議決定違法。
劉國慶、芮城縣政府、劉新民不服，提起上訴。
山西省高級人民法院二審查明的事實與一審查明的事實基本一致。
山西省高級人民法院二審認為：一、關於芮城縣政府作出本案行政行為前是否履行了告知義務。本案行政行為屬於房屋登記，不同於行政處罰，相應其作出程序不能完全適用行政處罰程序。但根據行政程序正當原則，行政機關在作出對相對人產生重大影響的行為時，應當履行相應的告知義務，聽取相對人的陳述、申辯。本案中，芮城縣政府在作出本案行政行為前，承辦房產登記的具體事務部門芮城縣房管所向劉國慶發送過公函，公函中明確告知“擬申請芮城縣政府註銷涉訴房屋登記”，芮城縣房管所作為芮城縣政府職能組成部門，依法履行房屋登記職責，其該發出公函行為應視為芮城縣政府的告知行為。同時根據芮城縣房管所收到劉國慶提交的異議書，證明芮城縣政府在作出本案行政行為前，聽取了劉國慶的申辯。故芮城縣政府作出本案行政行為符合程序正當原則，劉國慶認為芮城縣政府未履行告知義務的理由不能成立。二、關於芮城縣政府作出本案行政行為認定事實是否清楚。本案房屋轉移登記的時間為2000年11月，當時原建設部頒佈的《城市房屋權屬登記管理辦法》第十七條規定：“因房屋買賣、交換、贈與、繼承、劃撥、轉讓、分割、合併、裁決等原因致使其權屬發生轉移的，當事人應當自事實發生之日起三十日內申請轉移登記。申請轉移登記，權利人應當提交房屋權屬證書以及相關的合同、協議、證明等文件。”根據該條規定，申請人申請房屋權屬轉移登記時，需要向登記機關提交房屋權屬發生轉移的相關合同、協議、證明等文件。在本案登記原始檔案中，劉國慶的登記申請書中記載房屋產權來源為繼承，房屋產權來源說明書中同時在“繼承”與“本人投資建造分家析產”兩處作了標註。根據《城市房屋權屬登記管理辦法》規定，劉國慶應當向房屋登記機構提交與“繼承”以及“本人投資建造分家析產”相應的證明文件。本案證據顯示，涉訴房屋權屬發生轉移的協議為劉新民與李玉蘭所立的遺囑，但事實上芮城縣政府為劉國慶辦理房屋轉移登記時，立遺囑人劉新民、李玉蘭仍健在，劉國慶繼承該房屋的條件未成就，故申請人申請房屋轉移登記時存在申報不實，隱瞞真實情況的情形。劉國慶認為上述“遺囑”名為遺囑，實為家庭協議，應視為其以“贈與”方式取得涉訴房屋，但該“贈與”又與其提交的申請書、房屋產權來源說明書記載的產權來源內容不一致，導致提供的登記材料形式要件不相統一，不符合《城市房屋權屬登記管理辦法》的相關規定，房產登記部門未盡到審查義務。關於劉國慶於2000年11月辦理房屋轉移登記時,房屋權屬來源屬於繼承還是贈與，實質上是劉國慶與劉新民之間對涉訴房屋的權屬問題產生的爭議，該爭議屬於與本案行政行為相關的民事基礎性行為，不屬於人民法院行政訴訟審查範圍。當事人可以通過民事訴訟途徑加以解決。三、關於運城市政府的複議程序是否合法。運城市政府於2015年8月24日收到劉國慶的行政複議申請後，根據《中華人民共和國行政複議法》第二十三條以及《中華人民共和國行政複議法實施條例》第九條的規定，分別向被申請人芮城縣政府和利害關係人劉新民發出行政複議答覆通知書和參加行政複議通知。在審查過程中，運城市政府認為該案情況複雜，決定延期審理30日，並將延期審理通知書送達各方當事人，最後於2015年11月21日作出行政複議決定，未超法定行政複議期限。故運城市政府作出的行政複議決定程序合法。綜上，原判認定事實不清，適用法律錯誤，依法應予糾正。依據《行政訴訟法》第八十九條第一款第二項之規定，作出（2016）晉行終475號行政判決：一、撤銷山西省運城市中級人民法院（2015）運中行初字第118號行政判決；二、駁回劉國慶的訴訟請求。
劉國慶向本院申請再審稱:一、一審法院認定事實清楚，但認定本案涉及的房屋已被全部拆除，芮城縣政府的行政行為不具有可撤銷內容，以此確認兩再審被申請人的行政決定、複議決定違法，屬適用法律不當。二、二審法院認定事實的主要證據不足，適用法律錯誤，審判人員有枉法裁判等違法行為。1.芮城縣政府未經調查程序，未告知劉國慶陳述和申辯，程序嚴重違法。芮城縣房管所發出的公函並非芮城縣政府的行為，不等於芮城縣政府履行了告知和調查程序。二審法院卻將該公函視為芮城縣政府的告知行為，系故意違背事實枉法裁判。芮城縣政府在行政複議決定未生效的情況下受理劉新民的再次申請，違反一事不再理的基本原則。根據《中華人民共和國物權法》的規定，對於產權有爭議的，劉新民應當進行異議登記，並在十五日內起訴，在劉新民明顯違反上述規定、申請註銷劉國慶的產權證的情況下，芮城縣政府受理並撤銷房屋轉移登記明顯程序違法。2.芮城縣政府撤銷涉案房屋轉移登記主要證據不足。本案所涉的“遺囑”明為遺囑，實為家庭協議，該協議明確劉國慶系本案唯一的合法權利人。房屋來源說明書、登記申請書均系房屋原權利人李玉蘭親筆所寫，辦理登記系李玉蘭所為，李玉蘭與劉新民商議後自願將該房產登記在劉國慶名下，系自行處分其權利的贈與行為，意思表示真實，從劉新民書寫的《情況說明》可知其對此也是明確知情和同意的。雖然房屋產權來源說明書存在瑕疵，結合李玉蘭親自辦理產權登記過戶行為及遺囑、劉新民親筆書寫的材料等證據，可以證實李玉蘭和劉新民將該房屋產權贈與劉國慶。且產權轉移登記歷時十四年之久，劉新民也並未提出任何異議，其現申請撤銷房屋轉移登記明顯於法無據，也超過了法定的2年訴訟時效。二審法院認定劉國慶申報不實，屬歪曲事實，顛倒舉證責任的分配。3.《城市房屋權屬登記管理辦法》於2008年7月1日廢止，二審法院適用已廢止的部門規章作為依據，適用法律、法規錯誤。涉案房屋轉移登記不屬於《房屋登記辦法》第八十一條規定的情形，芮城縣政府依據該條規定撤銷房屋轉移登記，適用法律錯誤，系濫用職權。4.運城市政府的複議流於形式，在芮城縣政府行政決定明顯違法的情況下，維持該行政決定的複議決定不合法。綜上，依據《行政訴訟法》第九十條、第九十一條第三項、第四項、第八項之規定，提出再審申請，請求：撤銷一審和二審行政判決；依法改判撤銷芮城縣政府2015年6月20日作出的芮政房撤字〔2015〕第1號決定及運城市政府2015年11月21日作出的〔2015〕19號行政複議決定。
芮城縣政府提交答辯意見稱：1.涉案房屋轉移登記是劉國慶單方申請的，登記申請書和房屋產權來源情況說明書中均明確填寫“繼承”，而此時作為房屋所有人的劉新民夫妻二人仍健在，且現今劉新民一再對轉移登記提出撤銷申請，這足以證明劉國慶申請時存在隱瞞真實情況的情形。且劉國慶以繼承為由申請轉移登記，僅提交了遺囑，未提交被繼承人死亡的相關證明文件，也是明顯錯誤的。2.因贈與發生房屋產權轉移的登記，必須由贈與人與受贈人雙方共同申請，並提供贈與人明確的贈與意思表示的相關協議等資料，而本案所涉轉移登記資料中，卻無一顯示與“贈與”相關的資料。3.不動產登記涉及專門場所、專業人員編配及檔案管理等問題，都是由政府職能部門具體負責辦理，不可能由縣政府具體辦理。在劉新民提出撤證申請後，芮城縣房管所曾致函劉國慶明確說明相關情況，劉國慶也遞交了異議書明確進行了陳述和申辯，故行政決定程序不存在對劉國慶的知情權及陳述申辯權構成損害的問題。
運城市政府提交答辯意見稱：其作出的行政複議決定認定事實清楚，證據確鑿，程序合法，適用依據正確，請求依法駁回劉國慶的再審申請。
劉新民提交答辯意見稱：二審判決認定事實正確、適用法律正確、程序合法，劉國慶提出的再審申請於法無據且不合情理，請求依法駁回其再審申請。
本院認為：《行政訴訟法》第六條規定：“人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查。”本案中，被訴行政行為是芮城縣政府作出的撤銷再審申請人劉國慶房屋轉移登記的行政決定以及運城市政府作出的維持上述決定的行政複議決定。結合一、二審裁判理由及劉國慶的再審申請理由，本案主要的爭議焦點在於：第一，劉國慶辦理房屋轉移登記是否存在“申報不實”、“隱瞞真實情況”的情形；第二，芮城縣政府作出行政決定的程序是否合法；第三，二審法院及芮城縣政府適用法律是否正確；第四，一審法院對於“芮城縣政府的行政行為不具有可撤銷內容”的認定是否正確。
關於焦點一。劉國慶主張，“結合李玉蘭親自辦理產權登記過戶行為及遺囑、劉新民親筆書寫的材料等證據，可以證實李玉蘭和劉新民將該房屋產權贈與劉國慶”。從本案證據來看，確實不排除劉國慶在辦理房屋轉移登記之時，其父母劉新民、李玉蘭有將該房屋贈與劉國慶的意思表示。房屋權屬可因贈與而發生轉移，也可因買賣、繼承等其他原因而發生轉移，關鍵在於當事人申請房屋轉移登記時是否提交了與房屋權屬發生轉移的原因相符的證明材料，這也是房屋登記機關對登記申請予以審查的基礎。本案房屋轉移登記發生於2000年11月，當時有效的規範依據是以原建設部令第57號發佈、自1998年1月1日起施行的《城市房屋權屬登記管理辦法》，該辦法第十七條第二款亦明確：“申請轉移登記，權利人應當提交房屋權屬證書以及相關的合同、協議、證明等文件。”第二十七條中還規定：“登記機關應當對權利人（申請人）的申請進行審查。凡權屬清楚、產權來源資料齊全的，初始登記、轉移登記、變更登記、他項權利登記應當在受理登記後的二個月內核準登記，並頒發房屋權屬證書。”申請人應當依據上述規定提交相應申請材料，登記機關也應當依據上述規定對權屬是否清楚、產權來源資料是否齊全進行審查。劉國慶雖主張系基於“贈與”而取得房屋產權，但從其申請房屋轉移登記時提交的材料來看，卻並無與“贈與”相關的材料。其提交的房屋權屬發生轉移的證明材料系劉新民與李玉蘭於1998年所立的遺囑，登記申請書中產權來源一欄填寫為“繼承”，房屋產權來源說明書中在“繼承”、“本人投資建造分家析產”兩處作了勾選。結合劉國慶辦理房屋轉移登記之時劉新民、李玉蘭仍健在，其繼承該房屋的條件未成就這一事實，劉國慶辦理房屋轉移登記時申報的產權來源與事實不符是客觀情況，芮城縣政府認定“該轉移登記明顯申報不實，實屬以隱瞞真實情況的非法手段獲取房屋登記”，二審法院對此予以認可，並無不當。劉國慶主張以“贈與”方式取得房屋登記的理由不能成立。
關於焦點二。原審法院查明，芮城縣政府在作出被訴行政行為前，其具體負責房屋登記工作的職能部門芮城縣房管所曾向劉國慶發函，明確告知“擬申請縣政府予以註銷，如你對此註銷行為有異議，可在接到本函之日起15日內向我們遞交陳述申辯的書面材料”，劉國慶向該房管所遞交了異議書，芮城縣政府在被訴決定書中亦簡要載明瞭劉國慶的陳述申辯意見。二審法院據此認為芮城縣房管所發出公函的行為應視為芮城縣政府的告知行為，芮城縣政府聽取了劉國慶的申辯，並無不當。劉國慶主張“芮城縣房管所發出的公函並非芮城縣政府的行為，不等於芮城縣政府履行了告知和調查程序”的理由不能成立。芮城縣政府於2015年3月12日作出的複議決定，系以芮城縣房管所無權註銷劉國慶的房屋所有權證為由，撤銷了芮城縣房管所作出的註銷決定。芮城縣政府於2015年3月15日受理劉新民以相同的理由再次提出的註銷申請，並不違反一事不再理原則。劉國慶主張“芮城縣政府在行政複議決定未生效的情況下受理劉新民的再次申請，違反一事不再理的基本原則”，理由不能成立。《中華人民共和國物權法》規定的異議登記只是利害關係人認為不動產登記簿記載的事項錯誤而可以選擇的一種救濟方式，並非唯一的途徑，劉國慶以劉新民未經異議登記即直接申請行政機關予以註銷，行政機關予以受理系程序違法，該理由亦不能成立。
關於焦點三。判斷行政行為是否合法，應當以行政行為作出時的法律、法規、規章為依據。本案房屋轉移登記的時間是2000年11月，當時有效的規定是《城市房屋權屬登記管理辦法》；芮城縣政府作出被訴撤銷決定的時間是2015年6月，此時《城市房屋權屬登記管理辦法》已廢止，《房屋登記辦法》已施行。二審法院依據《城市房屋權屬登記管理辦法》判斷劉國慶辦理房屋轉移登記是否符合當時的規定，芮城縣政府依據《房屋登記辦法》判斷劉國慶的房屋轉移登記是否符合撤銷的條件，適用法律均無不當。《房屋登記辦法》第八十一條規定：“司法機關、行政機關、仲裁委員會發生法律效力的文件證明當事人以隱瞞真實情況、提交虛假材料等非法手段獲取房屋登記的，房屋登記機構可以撤銷原房屋登記，收回房屋權屬證書、登記證明或者公告作廢，但房屋權利為他人善意取得的除外。”行政機關具有自我糾錯的機能。芮城縣政府根據查明的情況，認定劉國慶以隱瞞真實情況的非法手段獲取房屋登記，從而依職權撤銷其房屋轉移登記，符合上述規章的規定。
關於焦點四。《行政訴訟法》第七十四條第二款第一項規定，“行政行為違法，但不具有可撤銷內容的”，“人民法院判決確認違法”。該項所規定的確認違法判決，主要是針對違法的事實行為。所謂事實行為，是與法律行為相對的概念，是指一切並非以發生法律效果為目的，而以發生事實效果為目的的行政措施。事實行為不會對當事人的權利義務產生創設、變更或消滅的法律效果，因而不能成為撤銷判決的對象，在其違法時只能適用確認判決。該項所規定的確認違法判決，還適用於在作出判決前行政行為已經了結，亦即已經執行完畢而無恢復原狀可能或因其他事由而消滅的情形。因為該行政行為已無可撤銷之效力，只能判決確認違法。而本案被訴行政行為是芮城縣政府作出的撤銷劉國慶房屋轉移登記的行政決定以及運城市政府作出的行政複議決定，均系法律行為。一審法院以“本案涉及的房屋已被全部拆除，芮城縣政府的行政行為不具有可撤銷內容”為由判決確認行政行為違法，屬於混淆了撤銷判決的對象。二審法院予以糾正，並無不妥。
此外，劉國慶主張二審法院存在枉法裁判等情形，因未提供證據予以證明，本院不予支持。
綜上，再審申請人劉國慶的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：
駁回再審申請人劉國慶的再審申請。
審 判 長 李廣宇
審 判 員 楊立初
審 判 員 梅 芳
二〇一八年四月十七日
法官助理 駱芳菲
書 記 員 張 蘭
轉自：行政法
本文僅供學習交流使用，如來源標註錯誤或侵犯到您的合法權益，煩請告知，我們將立即予以刪除！
相關推薦
