'2020年後中國的減貧戰略思路與政策轉型'

摘 要：脫貧攻堅正引領貧困地區發生歷史性轉變, 到2020年中國將實現現行扶貧標準下建檔立卡貧困人口全面脫貧, 反貧困取得歷史性勝利。但由於貧困是一個客觀現象, 不僅相對貧困問題沒有解決, 絕對貧困問題也將長期存在。鞏固脫貧攻堅成果, 有效防止返貧, 需要及早謀劃脫貧攻堅目標任務2020年完成後的戰略思路, 立足當前、著眼長遠, 調整優化現有的產業扶貧、易地扶貧搬遷、教育扶貧、健康扶貧、住房保障扶貧、兜底保障扶貧等相關扶貧政策, 推動政策、責任、幫扶、監管統籌接續, 夯實防止返貧的基礎, 構建長效脫貧機制。

中國是最大的發展中國家, 貧困問題會長期存在。根據中央有關部署, 到2020年我國將實現現行標準下貧困人口全面脫貧, 歷史性解決絕對貧困問題。截至2018年年底, 我國貧困人口從2012年的9899萬人減少到1660萬人, 實現了85%左右的人口脫貧, 80%左右的貧困村退出, 超過50%的貧困縣摘帽。1但由於貧困是一個客觀現象, 貧困線和貧困標準又是不斷變動的, 不僅相對貧困問題沒有解決, 絕對貧困問題也將長期存在。從這個角度上看, 我國扶貧工作依然任重道遠, 鞏固脫貧攻堅成果, 有效防止返貧將永遠在路上。2019年中央一號文件提出, 及早謀劃脫貧攻堅目標任務2020年完成後的戰略思路。這項工作必須及早研究、及早動手, 不能等到2020年後再考慮。從現在開始謀劃2020年後的減貧戰略具有重要意義:一是從目標導向出發, 對現行扶貧政策進行梳理與審視, 有助於按照既定部署優化政策供給, 確保圓滿完成脫貧攻堅決戰決勝階段的戰略任務;二是從問題導向出發, 對2020年後的扶貧政策進行前瞻與預判, 有助於促進脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接, 健全穩定脫貧長效機制。

一、已有研究與簡要評論

近兩年, 隨著我國脫貧攻堅戰不斷推進, 脫貧攻堅取得顯著成就, 學術界也逐漸開始對2020年後的扶貧戰略思路進行研究。李小云和許漢澤提出, 2020年以後我國農村貧困將會進入一個以轉型性的次生貧困和相對貧困為特點的新階段, 轉型貧困群體和潛在貧困群體將成為新的目標群體, 並呈現出多維度貧困等新特徵。2還有研究提出, 2020後需要找出現有貧困和貧困線界定方法的不足, 制定新的貧困標準、明確新的扶持對象並制定相應的扶貧政策。3何秀榮則進一步指出, 理想和公平的貧困標準線應當是城鄉統一、全國統一的。4

從戰略目標上看, 魏後凱指出, 2020年後我國將進入一個統籌城鄉貧困治理的新階段。我們不僅要繼續關注農村貧困問題, 而且要高度重視城市貧困問題, 要把城鄉貧困治理統籌起來考慮, 實行城鄉並重的減貧戰略。5 何秀榮進一步強調, 2020年後中國反貧困的基本定位是在防止返貧的基礎上解決相對貧困問題, 反貧困的主戰場依然是農村。張琦認為, 2020年後的減貧戰略將由集中性減貧治理戰略向常規性減貧治理戰略轉型, 由解決絕對貧困向解決相對貧困轉變, 由重點解決農村貧困轉向城鄉減貧融合推進轉變, 由重點解決國內貧困向國內減貧與國際減貧合作相結合方向轉變, 減貧發展國際化合作將會強化。6鄭長德提出, 2020年民族地區依然是全國最不發達地區之列, 貧困問題依然很嚴重。貧困治理要解決的主要問題不再是生存問題, 而是發展問題和發展成果的共享問題。7

從政策取向看, 汪三貴和曾小溪認為, 2020年後區域政策解決制約深度貧困地區和貧困人口發展的外部約束, 開發式扶貧政策提升一般貧困人口向上流動的能力, 精準滴灌式扶貧政策解除特殊困難貧困人口的特殊困境, 城鄉一體化扶貧體系解決扶貧的“真空地帶”。周揚等利用BP神經網絡模型模擬中國縣域農村貧困的空間格局, 識別出2020年後仍需國家政策傾斜的716個幫扶縣, 提出應該根據新的貧困格局, 採取有針對性的幫扶措施, 創新精準扶貧的體制機制。8

這些研究從不同角度對2020年後的減貧戰略進行了分析, 重點對絕對貧困與相對貧困、農村貧困與城市貧困、集中減貧與常規減貧等扶貧戰略性導向轉變進行了考察, 並對新形勢下我國的減貧格局與主要任務進行了預判。但總體上, 這些研究偏重於宏觀層面的戰略思考, 對目前正在實施的扶貧政策特點與走向缺乏具體分析, 特別是很少在脫貧攻堅與鄉村振興統籌銜接視野下, 對新舊扶貧政策的轉移接續進行前瞻性考察。2019年3月7日, 在參加十三屆全國人大二次會議甘肅代表團的審議時指出, 貧困縣摘帽後, 也不能馬上撤攤子、甩包袱、歇歇腳, 要繼續完成剩餘貧困人口脫貧問題, 做到摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監管。這為2020年後的扶貧戰略及政策走向提出了新的要求, 指明瞭新的目標方向。在這一關鍵時期, 立足當前脫貧攻堅中存在的問題, 結合今明兩年中央提出的脫貧攻堅“硬任務”和扶貧工作形勢, 系統謀劃2020年後脫貧攻堅的戰略思路, 推動政策、責任、幫扶、監管統籌, 對於夯實防止返貧的基礎、構建長效扶貧新機制具有重要意義。

二、當前落實精準扶貧政策存在的主要問題

2019年中央一號文件在對脫貧攻堅進行部署時突出強調要“著力解決突出問題”。從目前來看, 各地在落實精準扶貧政策過程中都不同程度存在一些問題, 突出表現在產業扶貧、基礎設施建設、易地扶貧搬遷、教育扶貧、健康扶貧、住房保障扶貧、兜底保障扶貧等方面。這些問題如果不能有效化解, 不僅影響現階段的脫貧攻堅質量, 也會給2020年後長效扶貧機制的建立帶來巨大挑戰。

1.產業扶貧基礎不紮實影響脫貧成效

鞏固脫貧攻堅成果, 關鍵在於培育發展帶動農戶多、增收能力強的扶貧產業。隨著脫貧任務節點的日益臨近, 為了早日完成脫貧“硬指標”, 不少地方在產業謀劃上缺乏通盤考慮, 在配套設施建設上跟進不足, 誘發了一系列問題:一是發展產業盲目跟風。引進的產業品種單一, 技術門檻低, 導致同質化現象嚴重。9比如, 貴州省有42個縣把中藥材作為支柱產業, 全省種植面積超過600萬畝。而中藥材講究“道地性”, 即:諸藥所生, 皆有境界。多出近道, 氣力性理, 不及本邦。許多盲目種植的中藥材, 忽視了環境的影響, 不僅影響“性—效”關係, 還擾亂了市場。二是過度注重短平快。強調“當期回報”, 不按市場規律辦事, 出現急功近利等問題。比如, 有的國家貧困縣將小龍蝦養殖作為重點產業, 甚至出臺《小龍蝦產業發展規劃》, 但由於當地人無消費習慣, 又不能及時向外運輸消化, 導致小龍蝦銷售不暢而“氾濫成災”。三是市場定位不清晰。突出表現在不能圍繞市場需求變化安排生產, 貪大求多、片面求快, 追求規模效應, 出現產品過剩滯銷和資源浪費等問題。比如四川某縣效仿周邊區 (縣) 發展枇杷、火龍果等產業, 由基層政府出面協調整村流轉農民土地, 種植品種與方式也由政府部門一手包辦, 甚至提出所有果品“包產包銷”的口號。事實上, 2018年當地水果集中上市後, 由於產業優勢特色不突出和市場價格波動, 出現嚴重產銷脫節問題。

2.鄉村建設與基礎設施提升統籌謀劃不足

農業農村優先發展, 要體現在公共資源優先配置上。農村與城市最直觀的差距是基礎設施和公共服務差距大。隨著打贏脫貧攻堅戰三年行動和農村人居環境整治三年行動的開展, 貧困地區先後建成了一批重大項目, 基礎設施和公共服務大大改善, 對於支撐產業發展、提升村莊面貌發揮了積極作用。但在調研中發現, 各地在基礎設施建設中仍存在一些突出問題:一是鄉村建設存在誤區。目前各地頒佈的《鄉村振興戰略規劃 (2018—2022年) 》都將鄉村建設擺在了突出位置, 對村莊進行分類並明確了建設優先序。但是大多數地區都將率先振興村或重點建設村確定為基礎條件較好、交通位置優越的經濟發達村, 而將脫貧村或地處偏遠的落後村作為後期開發村, 出現本末倒置現象。二是存在重大交通基礎設施短板。一般而言, 貧困村出列要求滿足“村內基礎設施和基本公共服務明顯改善”等條件。比如, 雲南省祿豐縣貧困村退出要求“道路硬化到村、網絡覆蓋到村”, 並且行政村有辦公場所、宣傳欄, 有標準化衛生室, 還要有籃球場、文化室 (農家書屋) 或戲臺等公共活動場所。這些標準代表了大多數貧困村的退出要求。但是一些摘帽的貧困村通往城鎮的道路、重要連接線建設不足, 好產品同樣賣不出來。三是區域統籌力度不夠。為了實現脫貧目標, 有些地區將各類建設資金項目整合, 集中用於貧困村建設, 但是對非貧困村投入較少, 特別是貧困村與非貧困村之間的供水排水、電力電信以及防災減災等公共基礎設施建設銜接不夠, 解決了“最後一公里”問題, 又出現了“中間一公里”問題。四是管護機制不到位。農村基礎設施“重建設、輕管護”問題在扶貧工作領域仍十分突出, 許多基礎設施雖然建得較好, 但由於運行管護不到位、群眾參與度不夠, 導致基礎設施運行效率低, 維護成本居高不下。

3.易地扶貧搬遷面臨穩定致富等多重挑戰

易地扶貧搬遷是從根本上解決環境惡劣、災害頻發等不具備發展條件地區貧困人口脫貧問題的根本之策。根據《全國“十三五”易地扶貧搬遷規劃》, 中國要總計對1000萬建檔立卡貧困人口實施易地搬遷, 這項任務將於2019年完成。到2020年, “搬得出”問題將得到很好的解決, 但是能否“穩得住”, 並確保“能致富”“能融入”則面臨嚴峻的挑戰:一是安置方式不合理。比如, 有的地區盲目追求安置點規模, 全部實施城鎮化集中安置。有的甚至搞強迫命令, 出現“運動式”搬遷、被動搬遷等現象。二是後續幫扶服務跟不上。有的地區只熱衷於項目建設, 而不關注後續產業發展與就業安置, 導致一些安置區出現搬遷群眾迴流現象。三是公共服務配套不夠。易地扶貧搬遷工程項目資本金、中央財政貼息貸款一般實行省級統借統還, 較好地保障了安置點基礎設施建設需求, 但教育、醫療等基本公共服務設施建設週期較長、投資較大, 難以有效滿足搬遷群眾的上學、看病等需求。四是搬遷戶社會融入問題。易地扶貧搬遷是一項社會系統重建工程。有的地區對搬遷群眾社保、醫保、戶口遷移以及社區管理等統籌考慮不夠, 對原有承包地流轉、宅基地復墾複綠等政策教育引導不力, 影響了搬遷群眾的社會融入。五是同步搬遷人口問題突出。由於遷出區的環境條件具有同質性, 全國各地還確定了600多萬的非建檔立卡人口需要實施同步搬遷。按照政策規定, 同步搬遷人口可與建檔立卡人口共享安置區基礎設施和基本公共服務設施, 但不享受同等的補助資金, 導致各地還遺留了許多應搬未搬的同步搬遷人口。這部分群體多處於貧困邊緣狀態, 極易成為新的貧困人口。

4.“三保障”落實中的突出問題亟待攻克

2015年, 中共中央、國務院發佈的《關於打贏脫貧攻堅戰的決定》提出, 到2020年要穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿, 義務教育、基本醫療、住房安全有保障, 貧困地區基本公共服務主要領域的指標要接近全國平均水平。現行扶貧標準可以概括為“兩不愁、三保障”, 即不愁吃、不愁穿, 義務教育、基本醫療、住房安全有保障。從目前來看, “兩不愁”比較容易實現且有明確的量化考核方法, 但是“三保障”等軟性指標很難達到統一的發展水平, 保障任務也很重。特別是一些貧困地區脫貧之後, 農村集體經濟仍然比較薄弱, 脫貧農戶生計依然比較困難, 因病因學返貧等問題比較突出。各地在落實“三保障”扶貧政策過程中也出現一系列問題。比如, 在教育扶貧方面, 貧困地區義務教育發展“欠賬”較多, 鄉村小學教師嚴重不足, 許多鄉村小規模學校或教學點還有大量代課教師存在, 貧困家庭學生上不起學或不上學問題仍然很難監管排查;在健康扶貧方面, 貧困地區基層醫療服務網絡仍不健全, 優秀醫務人員缺口大、流失率高, 貧困群眾健康教育水平低、環境衛生條件差;在住房保障扶貧方面, 有的地區農村危房改造項目存在工程質量和高估冒算問題, 有的地區農村無房戶、危房戶和脫貧農戶的住房需求仍然難以得到有效滿足。這裡面既有地方政府財政壓力問題, 也有宅基地分配製度、農房建設與村莊規劃問題。這些問題都涉及民生領域的具體工作, 關係到每個貧困群眾的切身利益和現實感受。

5.兜底保障機制需要進一步完善

據統計, 我國目前建檔立卡貧困人口中因病、因殘致貧比例分別高達40%、14%。做好這部分特殊群體的兜底保障已成為防止返貧的最大任務和挑戰。兜底保障也稱“綜合保障性扶貧”, 指統籌各類保障措施, 建立以社會保險、社會救助、社會福利制度為主體, 以社會幫扶、社工助力為輔助的綜合保障體系, 為完全喪失勞動能力和部分喪失勞動能力且無法依靠產業就業幫扶脫貧的貧困人口提供兜底保障。10隨著各地公共資源向貧困地區傾斜力度不斷加大, 中國的兜底保障機制不斷完善。比如, 陝西省提出織密織牢農村低保、農村特困人員救助供養、臨時救助救急解難、殘疾人社會福利、農村留守兒童關愛保護和困境兒童、農村留守老人關愛服務等“六張保障網”, 切實兜住兜牢農村貧困群眾基本生活底線。11但有的地區兜底保障也出現了一些問題, 特別是農村低保制度在執行中還面臨一些困難, 錯保、漏保等時有發生, 有的地方沒有實現應保盡保, 有的地方低保制度和扶貧政策的銜接還不夠, 低保政策“兜住基本生活底線”的作用沒有充分發揮。

三、2020年後中國的減貧戰略思路

消除貧困, 自古以來就是人類社會的共同理想。中國之所以取得了人類減貧史上的奇蹟, 主要在於我國走出了一條中國特色的減貧道路。黨的十八大以來, 中央和國家相關部門出臺了100多個政策文件或實施方案, 各地出臺和完善了“1+N”的脫貧攻堅系列文件, 建立了包括責任體系、政策體系、投入體系、監督體系、考核評估體系在內的脫貧攻堅制度體系。中國特色減貧治理體系的精髓在於堅持黨對脫貧攻堅的領導, 構建了專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧等多方力量有機結合的“三位一體”的大扶貧格局。12反貧困的“中國模式”和“中國經驗”為世界反貧困提供了極具價值的參考和啟示。2020年後貧困地區的致貧因素和貧困形態將出現新變化, 扶貧管理的碎片化、扶貧資源的部門化與扶貧工作要求整體性推進之間的矛盾日益突出, 扶貧戰略思路、工作體系與制度體系也要做出新的調整。

1.調整優化扶貧體制

推進高質量脫貧、有效防止返貧是一項系統工程, 需要統籌謀劃後續幫扶政策, 各方面齊心協力共同參與。第一, 優化幫扶政策。繼續瞄準脫貧農戶和低收入農戶, 加大創業就業培訓力度, 通過內源式增收防止產生內生性貧困。第二, 打造不走的扶貧工作隊。注重培養本鄉本土人才和致富帶頭人, 加強村幹部隊伍建設, 發展壯大農村集體經濟。第三, 抓緊研究後續幫扶政策。研究現行政策延續時限與脫鉤方法, 加大對“邊緣群體”的支持力度, 改進脫貧攻堅考核機制, 動態調整東西部扶貧協作、中央單位定點扶貧的目標方向, 接續推動長久脫貧。第四, 改革現行工作體制。適應2020年後新的扶貧形勢與戰略重點需要, 整合分散在各部門的扶貧資源, 優化創設新的扶貧架構, 建立覆蓋工農、城鄉一體的扶貧工作體制。

2.促進戰略思路轉型

2020年以後, 中國的減貧戰略思路應該在尊重發展規律的基礎上, 堅持“穩中求進”總基調, 繼續給主體鬆綁, 讓要素流動, 充分發揮市場機制在長效脫貧中的有效作用。具體要著重把握以下幾個戰略轉向:一是由短期刺激政策向長期體制建設轉變。打贏脫貧攻堅戰, 從中央到地方都實施了一系列超常規的政策舉措。2020年以後, 不能簡單複製、延續所有的短期政策, 而應挖掘體制性、機制性的因素, 依靠制度建設實現可持續脫貧。二是由頂層設計向基層探索轉變。實踐表明, 黨中央設計了一套行之有效的扶貧工作體制和政策體系, 這些對於完成當期脫貧攻堅任務發揮了巨大作用。2020年以後, 摘帽縣的脫貧成果鞏固要更多依靠縣域經濟的發展, 脫貧村的成果鞏固要更多依靠村級集體經濟的發展, 而這些單靠頂層設計是不夠的, 需要地方不斷創新, 需要更多發揮基層的積極性和主動性。三是由政府調配資源向市場配置資源轉變。中國取得舉世矚目的扶貧成就, 靠的就是制度優勢和政治優勢。2020年以後, 則要更多依靠市場手段, 發揮市場機制作用, 促進資源要素在城鄉間均衡配置。當然, 政府調控不能少, 但調控方式要向規劃引導、市場監管和法治保障等方面轉變。四是由外部支持向內生動力轉變。2020年以後, 外部支持還是必不可少的, 但是要向保基本、保民生等領域聚焦, 繼續加快補齊農村發展和民生短板。減貧戰略思路要更加註重“造血”功能的培育, 更多依靠能力建設, 激發貧困群眾的內生動力, 讓他們在可持續發展中既有獲得感又有成就感。

四、2020年後的扶貧政策轉型

在把握2020年後減貧戰略思路轉變的基礎上, 推動扶貧政策轉型要具體從產業發展、鄉村建設、搬遷戶社會融入、“三保障”以及兜底保障等領域入手, 推動特惠性政策向普惠性政策轉變。

1.長短結合發展扶貧產業

2020年以後, 產業扶貧要更加註重提升產業層次, 提高扶貧質量和效益, 夯實防止返貧的產業基礎。第一, 在產業選擇上, 要適應消費結構升級, 立足於滿足人們多樣化、個性化、功能化產品需求, 生產能夠利用本地資源、具有比較優勢的特色產品, 大力發展鄉村產業。第二, 在產業佈局上, 要更加註重長遠發展, 培育能夠長期帶來穩定收益的產業, 還要注意與周邊地區產業發展相協調, 避免盲目競爭。第三, 在產業設計上, 要發揮農業多功能性, 延長產業鏈、優化供應鏈、提升價值鏈, 通過產業交叉融合平滑風險, 提升產業綜合效益, 培育持續增收的新動能。第四, 在產業發展上, 要培育和發展家庭農場、農民合作社、龍頭企業等新型農業經營主體, 加大對生產性服務主體的支持力度, 並依據農戶特點分類設計利益聯結機制, 提高農民組織化程度, 構建以農戶為主導的產業體系。第五, 在產業配套上, 要實現由原料供給向產品供給轉變, 加強農產品產地初加工設施建設, 提升農產品分級、包裝、清洗、烘乾、冷藏等商品化預處理能力。

2.將脫貧村作為鄉村建設重點

2020年以後, 要將脫貧村作為鄉村建設的重點, 將鄉村振興相關支持政策向脫貧村傾斜, 特別是要把公共基礎設施建設的重點放在貧困地區或經濟欠發達地區, 不斷鞏固提升貧困村生產生活條件。第一, 扭轉鄉村建設錯誤傾向。貧困村脫貧之後, 經濟社會發展仍然相對落後, 特別是深度貧困地區基礎設施很難在短期內實現明顯改觀。要督促各地將脫貧村作為鄉村振興優先發展區, 把脫貧攻堅期內待完成的任務、工程納入進去, 推動貧困村基礎條件持續改善。第二, 補齊發展性基礎設施短板。在實現城鄉基礎設施和基本公共服務均等化的基礎上, 繼續加大資金政策傾斜, 通過聯合持股等方式撬動社會資本和金融資本, 投入交通、電力、網絡等支撐性基礎設施。第三, 提升區域統籌層次。強化規劃引領, 打破行政區域界限, 統籌考慮貧困村與非貧困村、脫貧村與經濟欠發達村建設, 提升互聯互通和共建共享能力, 發揮基礎設施整體效應。第四, 創新建管長效機制。深化農村基礎設施產權制度改革, 明確管護責任主體, 將工作重心從“建”轉移到“管”上, 建立激勵、約束相融的管護機制。

3.促進搬遷戶社會融入

2020年以後, 要繼續將1000萬易地扶貧搬遷群眾作為政策扶持重點, 並結合實施鄉村振興戰略, 壓茬推進實施避險搬遷、生態宜居搬遷等工程, 解決600萬左右同步搬遷人口問題, 鞏固易地扶貧搬遷成果。第一, 警惕搬遷安置中的違法違規行為。要尊重農民群眾意願, 對於部分搬遷回流群眾要因勢利導, 切實解決實際困難。尤其是對於舊址拆遷復墾等問題, 要掌握時機與分寸, 堅決防止暴力拆遷。第二, 持續抓好後續產業和就業安置。細化、實化產業發展和就業安置方案, 改造提升低層次扶貧車間, 加大培訓力度, 提升持續增收能力, 確保實現搬遷一戶、脫貧一戶。第三, 做好公共服務配套。研究搬遷移民戶物業費補助方式, 探索移民安置區物業管理新模式, 推進周邊城鎮公共服務設施與安置區對接延伸, 促進基本公共服務均等化, 著力改善搬遷社區生產生活條件。第四, 健全社區管理體制。民政部門要對移民安置社區實行一體化管理, 將社區管理經費納入財政保障。加強社區文化建設, 採取多種方式讓搬遷群眾參與社區管理, 促進移民搬遷戶儘快融入當地社會。第五, 妥善解決同步搬遷人口問題。允許貧困縣摘帽後繼續統籌實施涉農項目, 整合涉農資金, 做好規劃協調, 制定科學可行的佈局方案與安置模式, 集中解決同步搬遷人口問題。

4.加快推進民生領域“三保障”工作

2020年以後, 要在鞏固“兩不愁”的基礎上, 加大“三保障”財政投入, 在全國建立義務教育、基本醫療、住房安全和安全飲水等重大民生摸底調查機制, 建立問題臺賬管理機制, 著力提升“三保障”水平, 滿足脫貧人口的基本教育、醫療需求, 確保農民群眾住上安全住房、喝上安全飲用水。具體來說, 在教育保障方面, 要加大對貧困地區鄉村小規模學校和鄉鎮寄宿制學校運轉的保障力度, 將符合條件的代課教師納入編制管理, 健全教師動態調整機制, 將學前教育納入義務教育體系, 促進貧困地區義務教育均衡發展。在醫療保障方面, 繼續強化農村公共衛生服務, 推進農村地區遠程醫療服務, 繼續加快建設醫聯體或醫共體, 統籌調配區域醫療衛生資源, 提高重大傳染病、慢性病和職業病、地方病防治能力。深入開展鄉村愛國衛生運動, 做好健康教育和環境衛生綜合治理, 推動家庭醫生開展個性化、多樣化簽約服務, 多措並舉解決農村低收入群體看病難、看病貴問題。在住房保障方面, 深化農村宅基地制度改革, 全面推動農房縣域流轉和宅基地置換, 盤活利用閒置農房和宅基地, 積極吸納社會資本參與農村保障性住房建設, 確保每個農戶“住有所居”。

5.分類實施兜底保障式扶貧

2020年以後, 要從開發式扶貧為主轉向保障式和公益式扶貧並重, 針對完全或部分喪失勞動能力的特殊貧困人口, 採用建檔立卡方法, 開展精準識別、動態調整, 做好農村最低保障工作精細化管理, 將短期扶助措施轉型為綜合保障長效幫扶機制, 把符合條件的特殊群眾全部納入保障範圍。具體有以下幾點:第一, 對農村殘疾群體實施特殊保障。加大對農村重度殘疾人的醫療救助力度, 全面落實生活補助和護理補助, 尤其是對農村嚴重精神障礙患者給予特殊補助, 並依據物價水平定期調整補助標準, 做好扶貧政策與社會救助政策的銜接。第二, 完善農村最低生活保障制度。精準核算低保對象家庭收入, 既不算空賬, 也不算漏賬, 逐步提高農村低保供養水平。強化低保制度和扶貧開發政策的有效銜接, 建立標準動態調節機制, 加快形成兩項政策的數據互通、資源共享機制。第三, 建立農村分散供養照料制度。因地制宜通過政府購買服務、合作互助幫扶、設置公益崗位等方式, 將無人供養的特殊群體納入供養照料體系。第四, 建立農村“三留守”群體關愛制度。重點解決好農村困境兒童分類保障、農村留守婦女權益保護和農村留守老人生活照料與養老服務等突出問題, 健全農村“三留守”群體關愛服務體系。第五, 創新兜底保障方式。加強各級財政投資形成的資產和收益管理, 深化集體產權制度改革, 確保收益資金專項用於特困群體的兜底保障。

基金： 國家自然科學基金青年項目“農地確權對農戶生產行為的影響機理與對策研究” (71703077);

作者簡介： 高強, 男, 南京林業大學農村政策研究中心主任, 經濟管理學院教授 (南京210037) 。; 劉同山, 男, 南京林業大學經濟管理學院教授 (南京210037) 。; *沈貴銀, 男, 通訊作者, 江蘇省農業科學院農業經濟與發展研究所研究員 (南京210014) 。

來源：中州學刊2019年05期