【最高法裁判】強制活動首先應推定為行政強制行為
裁判要點
在立案登記制的背景下，起訴無書面決定的事實行為時，原告只要能夠提供初步證據，證明事實行為存在且極有可能系起訴狀所列被告實施，即應視為已初步履行了適格被告的舉證責任，除非所列被告明顯不適格，或者為規避法定管轄而多列被告，或者明顯存在濫用訴訟權利情形。且不論農村集體土地還是國有土地上的房屋徵收、強制搬遷、收回土地使用權等行為，均為政府及其職能部門的法定職權，因此，強制活動首先應推定為行政強制行為，除非有證據足以推翻。在徵收集體土地的背景下，任何民事主體並無實施強制執行的權力，如果民事主體實施違法強制拆除將可能涉嫌民事侵權甚至犯罪。
裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2017）最高法行申1020號
本院認為：本案的爭議焦點是被申請人賽罕區政府是否實施了強行剷除並佔用石安樂承包地的行為，是否構成違法。一方面，兩審法院均認可再審申請人石安樂原承包的涉案土地已經過內蒙古自治區人民政府批准，由賽罕區政府依法實施了徵收；另一方面，二審法院又明確指出再審申請人所訴稱的發生於2012年6月10日的被訴強行剷除並佔用行為，其未能提供相關證據證明系由被申請人實施，其所提供的2007年其他土地被徵收的視頻與本案不具有關聯性，且經一審法院實地勘查，涉案土地為荒地。故而不符合《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》第四條第一款規定的“公民、法人或其他組織向人民法院起訴時，應當提供其符合起訴條件的相應的證據材料”，以及《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第三項規定的“有具體的訴訟請求和事實根據”的起訴條件。也就是說，兩審法院將此種情形下的舉證責任完全歸之於再審申請人一方。這種歸責方式顯為不當。
在立案登記制的背景下，起訴無書面決定的事實行為時，原告只要能夠提供初步證據，證明事實行為存在且極有可能系起訴狀所列被告實施，即應視為已初步履行了適格被告的舉證責任，除非所列被告明顯不適格，或者為規避法定管轄而多列被告，或者明顯存在濫用訴訟權利情形。且不論農村集體土地還是國有土地上的房屋徵收、強制搬遷、收回土地使用權等行為，均為政府及其職能部門的法定職權，因此，強制活動首先應推定為行政強制行為，除非有證據足以推翻。本案存在原審法院所認可的“由賽罕區政府依法實施了徵收”之背景，且有證據證明前期的徵收土地公告、徵地告知書、徵收土地協議書等文件系由被申請人發佈或簽署，被申請人如不能舉證證明確系其他主體違法實施的強制拆除，將可能被推定為實施強制行為的主體，如果違法將承擔相應的法律責任。在徵收集體土地的背景下，任何民事主體並無實施強制執行的權力，如果民事主體實施違法強制拆除將可能涉嫌民事侵權甚至犯罪。本案中，雖然經一審法院實地勘查，涉案土地為荒地，本院在再審立案審查期間經組織雙方當事人指認現場亦能證明現為荒地，但從再審申請人書面和聽證中反映的情況看，其原有承包地上曾有過溫室、菜地、李子樹等但後被強制剷除佔用，且被申請人向本院提交的書面情況說明亦能夠反映出涉案地塊上發生過強行推地行為，特別是該地塊緊臨主幹道，按照當地規劃已難以恢復原狀，再審申請人已無法自行利用。因此，對“強行剷除並佔用行為”事實之理解，應當從涉案土地可否再由再審申請人控制和利用角度去看，不宜過度拆分和曲解。再審申請人在本案中，已經就強制活動的事實發生及適格主體履行了初步舉證義務，不宜由其承擔全部舉證責任。
而從被申請人一方抗辯主張看，其在本院再審立案審查期間所提交的書面情況說明中，明確指出涉案地塊“不是賽罕區人民政府推的，他的地是市政修呼倫南路時用裝載機推的”，在本院組織聽證過程中又釋明“市政”系呼和浩特市政府的所屬機構，但並未向本院進一步提供“市政”或者呼和浩特市政府認可由其組織實施強制執行活動的相關證據。因此，現有在案證據尚不足以證明本案“強行剷除並佔用行為”事實行為的實施者系被申請人以外的其他主體。且兩審裁定所歸納的再審申請人所訴稱的涉案強制行為發生時間出現了“2013年4月12日”和“2012年6月10日”兩個不同時間點，有待於進一步核實。
總之，本案原審裁定存在認定事實的主要證據不足，舉證責任配置錯誤，對當事人訴權保護不力等問題。被申請人雖然辯稱被訴行為系其他主體所為，但未提交充分的證據予以證明。同時，人民法院不僅可依法推定相關主體，亦可在其後續審判程序中進一步查明事實，釐清責任。至於再審申請人有關“確認賽罕區政府強行剷除並佔用其承包地行為違法”的原審訴求，宜在再審過程中認定責任主體後再進一步判斷是否構成違法，以及違法方式與程度如何。如果構成行政違法侵權，從實質性化解行政爭議角度出發，可一併考慮所涉及的行政賠償或補償方式、數額的合理性，力求案結事了，實現辦案法律效果、社會效果的統一。故再審申請人申請再審的事實和理由部分成立，依法應予支持。
綜上，石安樂的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第一項、第三項規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款、《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第一款之規定，裁定如下：
一、本案指令內蒙古自治區高級人民法院再審。
二、再審期間，中止原裁定的執行。