6月22日，由中國企業聯合會、中國企業家協會、廣西壯族自治區人民政府主辦的2019年全國企業家活動日暨中國企業家年會在廣西北海召開。在企業家論壇上，國家發改委規劃司城鄉融合發展處處長劉春雨以“發展高質量特色小鎮、打造經濟增長新引擎”為主題，發表了主旨演講。他認為，推進特色小鎮健康有序發展，必須在明晰特色小鎮功能定位的前提下，找準發展方向、加快發展步伐、糾正發展偏差，進而制定並實施有效的改革措施和政策設計。
第一，如何正確認識特色小鎮的功能定位？
特色小鎮的功能定位，應從全國發展大局和發展大勢的視角出發，進行分析和界定。面向未來，中國發展的偉大目標是2035年基本實現社會主義現代化；面臨的外部最大問題是世界百年未有之大變局特別是中美經貿摩擦，內部最大矛盾是新時代社會主要矛盾，也就是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。從上述的目標導向和問題導向出發，當前最重要的是在新發展理念的引領下，堅定不移地推動經濟高質量發展、建設現代化經濟體系，釋放增長潛力、暢通經濟循環。這是實現偉大目標、破解內外部矛盾的基礎和關鍵。
而經濟增長需要有載體和平臺支撐。特色小鎮是以政府引導、企業主體、市場化運作為原則，在幾平方公里的較小規模的國土空間上，由一個企業牽頭打造或若干企業共同打造的“微型產業園區升級版”。但特色小鎮“非鎮非區”，與產業園區、行政建制鎮等完全不同的是，其基本特徵是生產生活生態空間“三生融合”，產業、社區、文化、旅遊“四位一體”，其最終目標是形成產業特而強、功能聚而合、形態小而美、機制新而活的發展平臺。因此，特色小鎮發展的好，就有望成為經濟高質量發展的新平臺，為應對中美經貿摩擦提供砝碼，為緩解不平衡不充分發展問題提供藥方；也有望成為城鎮化建設的新空間、城鄉融合發展的新支點、傳統文化傳承保護的新載體。這是目前特色小鎮已經展現出來的功能和作用。
一是經濟高質量發展的新平臺。一方面，有利於提高經濟效率和供給質量。特色小鎮著眼於做精做強一個最有基礎、最具特色、最具潛力的細分產業，促進產業鏈、創新鏈、人才鏈等先進要素的耦合融合，有利於產業轉型升級、新舊動能轉換、全要素生產率提高，是推進供給側結構性改革、破解有效供給不足的有效平臺。加之，多數特色小鎮不在城市中心城區範圍內，土地、勞動力、住房等成本相對較低，有利於降低實體經濟成本特別是創新創業活動的成本。另一方面，也有利於生產力優化佈局。特色小鎮著眼於在一個小的空間內集聚特色產業和先進要素，是優化產業佈局、“螺絲殼裡做道場”的有益探索。
二是新型城鎮化建設的新空間。一方面，是農業轉移人口市民化的有益補充。特色小鎮不是農業轉移人口市民化的主戰場，但有能力形成有益補充。假設當前的900多個省級特色小鎮發展成功，小鎮平均吸納農業轉移人口1萬人，則可能帶動近千萬農業轉移人口的市民化。另一方面，是推動開發區拓展城市功能的重要引擎。很多特色小鎮位於開發區和園區內，其“三生融合”“四位一體”的先進理念，有望帶動整個園區向產城融合的方向發展、從單一生產功能向城市綜合功能轉型。很多小鎮佈局在大城市郊區，也有利於疏解中心城區非核心功能，緩解交通擁堵、房價畸高、環境汙染等大城市病。此外，特色小鎮是城鎮體系的重要補充。特色小鎮既不是行政等級下的一類行政區劃，也不是管委會模式下的產業園區，擺脫了行政等級和框架約束，可以更靈活地佈局在各類行政區和園區中，在發展模式上可以更為創新、更加多樣。
三是城鄉融合發展的新支點。城鄉融合發展是個大趨勢。2019年4月，《中共中央 國務院關於建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》正式印發，這是破解城鄉二元體制和二元結構、推進城鄉融合發展的綱領性文件。預計未來的很長一段時期，城市要素和企業下鄉發展、城市人口下鄉消費將會越來越多的出現，關鍵是鄉村要有接住這些要素和消費的能力。建成的特色小鎮擁有較好的基礎設施、公共服務和生態環境，有望成為城鄉要素跨界配置、城鄉產業協同發展、城市人口下鄉消費的新支點。
四是傳統文化傳承保護的新載體。中華民族有5000多年的優秀傳統文化，非物質文化遺產分佈廣泛、種類繁多、內涵豐富。目前，國家級非物質文化遺產代表性項目多達1300多個，省級非物質文化遺產代表性項目超過1．3萬個。以特色小鎮為載體，推動傳統文化的創造性保護、創新性發展，促進非物質文化遺產活態傳承，既有利於為特色小鎮注入文化靈魂，也有利於保護優秀傳統文化。
第二，如何評判3年來特色小鎮建設的成績與不足？
2016年以來，各地區各有關部門按照黨中央、國務院要求精神，學習借鑑浙江經驗，緊密結合本地實際，積極推進特色小鎮建設。很多省份建立了省直部門協同推進機制，明確了創建特色小鎮的工作目標與政策措施，不斷探索政府與市場的作用邊界，注重在發揮好政府制定規劃政策、搭建發展平臺、提供公共服務、強化空間監管作用的同時，積極鼓勵各類企業和各類資金參與。國家發改委會同各有關部門，統籌運用了引導、支持、規範3種政策工具；並搭建了政銀對接服務平臺，組織了開發性政策性商業性金融機構，在債務風險可控前提下提供融資支持，截止目前金融機構已對一些符合要求的特色小鎮運營企業提供貸款超過600億元。總體上看，2016年以來的3年探索實踐，特色小鎮建設取得了一定成效、積累了一些經驗、發揮了積極作用，湧現出了一批產業特色鮮明、要素集聚、宜業宜居、富有活力的現象級特色小鎮。
成績需要肯定，但偏差更需引起重視。一些相關方在推進特色小鎮建設的過程中，也走了彎路，產生了兩個問題。
一是數量過多、名不副實。從有關部門看，2016年10月、2017年8月，住房城鄉建設部分兩批將一些行政建制鎮命名為“全國特色小鎮”；2017年8月，體育總局印發公佈了96個全國運動休閒特色小鎮；2018年8月，林業草原局公佈了50個國家森林小鎮。從地方層面看，3年來，20個省份公佈了996個省級特色小鎮，還有一些市縣區級政府創建的特色小鎮、政府創建名單外市場主體自行命名的特色小鎮；除此之外，一些省級住建部門將不少行政建制鎮命名為“特色小鎮”，幾個省級體育部門、農業部門、文旅部門分別命名了一些體育小鎮、農業小鎮、旅遊小鎮，等等。由於特色小鎮是新生事物，各方面對特色小鎮精神實質需要有一個逐步深化理解的過程，因而出現了一些發展中的問題、成長中的煩惱。在上述小鎮中，存在一些濫用特色小鎮概念命名的虛假小鎮，存在一些缺失投資主體、並未動工建設的虛擬小鎮，引發了概念混淆、認識混亂和大量負面輿論。
二是質量不高、特色不顯。特色小鎮應當類型多樣、百家爭鳴，農業、康養、文旅等類型的特色小鎮是需要的，但要順應市場需求的規模來增加供給，過多過度可能會出現同質化競爭和資源浪費。一些地區在缺乏製造業比較優勢的情況下，過多地謀劃農業、康養、文旅等特色小鎮，有6個省份的一半比例小鎮都是這些類型。一些小鎮對產業論證不到位，主導產業特色不鮮明、層次低、規模小、鏈條短、技術弱，缺少主導領軍企業，沒有形成集聚效應。這不一定能夠成功打造出高質量的特色小鎮，不一定能夠實現可持續運營，存在發生閒置資產、爛尾工程、半拉子工程的潛在風險。此外，儘管“房地產化”之風得到遏制，但仍有一些小鎮的住宅用地比例高出常規水平。
第三，如何對特色小鎮進行規範與糾偏？
在發現上述問題後，國家發改委高度重視，會同各地區各有關部門開展了一系列規範糾偏工作。
一是出臺了引導性文件。2016年10月，針對特色小鎮建設出現的風險苗頭，特別是特色小鎮與特色小城鎮（即有特色的行政建制鎮）概念混淆的問題，國家發改委印發了《關於加快美麗特色小（城）鎮建設的指導意見》，對特色小鎮與特色小城鎮的概念進行了校正，提出要堅持創新探索、防止穿新鞋走老路，堅持因地制宜、防止一哄而上，堅持產業建鎮、防止千鎮一面，堅持以人為本、防止形象工程，堅持市場主導、防止政府大包大攬。
二是出臺了糾偏性文件。2017年12月，國家發改委會同原國土資源部、原環境保護部、住房城鄉建設部出臺了《關於規範推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》，提出要準確把握特色小鎮內涵、遵循城鎮化發展規律、注重打造鮮明特色、釐清政府與市場邊界、嚴防政府債務風險等規範管理措施，要求各方面對照要求開展規範糾偏。文件還提出，國務院有關部門要對已公佈的兩批403個全國特色小城鎮開展定期測評和優勝劣汰，這是首次正本清源地將兩批403個“全國特色小鎮”更名為“全國特色小城鎮”。
三是召開了全國性會議。2018年8月，國家發改委出臺了《關於建立特色小鎮和特色小城鎮高質量發展機制的通知》，從正反兩方面正式建立了規範糾偏機制、典型引路機制。按照這份文件的工作佈置，國家發改委組織各地區各有關部門開展了歷時半年的一系列工作。工作基本完成後，2019年4月，國家發改委在浙江德清地理信息小鎮，召開了2019年全國特色小鎮現場會，集中推出了工作成果。
從正面來看，大會推廣了“第一輪全國特色小鎮典型經驗”。即15個高質量特色小鎮在打造新興產業集聚發展新引擎、探索傳統產業轉型升級新路徑、開拓農業轉移人口市民化新空間、構築城鄉融合發展新支點、搭建傳統文化傳承保護新平臺、創新產教融合發展新方式的經驗。這15個特色小鎮分別是，浙江德清地理信息小鎮、杭州夢想小鎮、諸暨襪藝小鎮、廣東深圳大浪時尚小鎮、佛山禪城陶谷小鎮、江蘇蘇州蘇繡小鎮、句容綠色新能源小鎮、福建寧德鋰電新能源小鎮、安徽合肥三瓜公社小鎮、江西大餘丫山小鎮、天津西青楊柳青文旅小鎮、吉林長春紅旗智能小鎮、山東濟南中歐裝備製造小鎮、雲南曲靖麒麟職教小鎮、黑龍江大慶賽車小鎮。
從反面來看，大會公佈了規範糾偏工作進展情況。一是在兩批403個“全國特色小鎮”正式更名為全國特色小城鎮之後，現有的國家層面創建名單有兩個，分別是體育總局的96個全國運動休閒特色小鎮、林業草原局的50個國家森林小鎮。體育總局已淘汰整改了34個、暫時保留了62個。二是國家發改委在全國範圍內開展了拉網式排查，推動各地區淘汰整改了385個“問題小鎮”，包括行政建制鎮、虛假小鎮、虛擬小鎮。其中，在省級特色小鎮創建名單中淘汰整改了70個、保留了996個，在市縣區級特色小鎮創建名單中淘汰整改了174個，在政府創建名單外市場主體自行命名特色小鎮中淘汰了141個。淘汰整改作為規範糾偏的一種新嘗試，根本目的是為了發揮警示作用，避免特色小鎮建設出現亂象。
第四，如何有保有壓地發展高質量特色小鎮？
下一階段，國家發改委將繼續深入貫徹落實中央領導同志重要批示指示精神，按照中央經濟工作會議要求，督促各地區各有關部門嚴格落實特色小鎮政策性文件，高質量推進特色小鎮建設。
一是推動地方政府做好工作。省級人民政府要負責省級創建名單中特色小鎮的發展與規範，建立省級部門統籌推進機制，由省級發改委牽頭組織特色小鎮和小城鎮相關部門統一行動，統籌好先進製造類、農業田園類和信息、科創、金融、教育、商貿、文旅、體育等現代服務類特色小鎮的發展，避免行業主管部門各自為政、政出多門。市縣區人民政府要負責市縣區級創建名單中特色小鎮，以及政府創建名單外市場主體自行命名特色小鎮的發展與規範，把企業作為特色小鎮建設主力軍，注重引入央企、地方國企、大中型民企等作為特色小鎮的主要投資運營商，引導企業擴大有效投資和高端供給，以發展特色產業為核心，兼顧發展特色文化、特色環境和特色建築。此外，還要解決概念泛化問題，不能把行政建制鎮和房地產項目命名為“特色小鎮”。
二是持續開展典型引路。“第一輪全國特色小鎮典型經驗”推廣後，國家發改委還將會同有關部門持續挖掘特色彰顯、模式先進、經驗普適的精品特色小鎮，及時推廣新一輪的典型經驗，發揮示範帶動效應，以少帶多引領面上發展。研究制定有利於特色小鎮規範化發展的國家標準和地方標準，為創建更多精品特色小鎮、產生更多典型經驗提供製度土壤。
三是適度開展政策激勵。特色小鎮工作手段是規範糾偏與典型引路“兩手抓”，但也一定程度存在“一手硬、一手軟”問題。硬的是規範糾偏，對虛假小鎮形成了高壓態勢，警示作用比較明顯；軟的是典型引路，對符合高質量發展方向的特色小鎮，一定程度缺乏起激勵作用的支持性政策措施。為防止特色小鎮從3年前“一哄而上”的過熱形勢轉變成將來“一鬨而散”的過冷態勢，國家發改委將繼續會同各有關部門和地方政府，以及國家開發銀行、中國農業發展銀行、中國農業銀行、中國光大銀行等金融機構，在使市場發揮決定性作用的同時，也更好地發揮政府與金融機構的作用，對一些高質量特色小鎮進行政策支持，緩解特色小鎮建設前期資金投入大、土地指標供給不到位的問題，在規範糾偏、鞭策後進的同時，也適當適度地激勵先進。
四是正確引導宣傳報道。在特色小鎮建設過程中，主流媒體發揮了積極作用，既充分挖掘好樣板好案例，又客觀理性報道新情況新問題，營造了較好的社會氛圍。但也有些媒體理解偏差、報道失實，如個別媒體的評論把普通項目和行政建制鎮問題套在特色小鎮頭上，未經充分調查論證就隨意下結論，等等。特色小鎮從浙江向全國推廣只有3年時間，除浙江已建成一些成熟特色小鎮外，其他地區尤其是中西部地區特色小鎮總體處於創建培育階段。對此要有足夠的歷史耐心，不能以浙江最成熟特色小鎮的標準來衡量創建培育階段的特色小鎮。既不能發現成績，就一哄而上宣傳；也不能發現問題，就一棍子打死；更不能理解偏差、報道失實，造成市場信號混亂。
（注：轉載時略有調整）