我國製造業已經站上了新的起點，如何促進製造業高質量發展，顯得尤為關鍵。國內部分產業的擴張性轉移和崛起，是產業轉移出現的新態勢，但一些地區和行業出現的衰退性轉移。從商品輸出向投資、技術和品牌輸出，這是產業鏈"升級"和中國製造走出去的必然要求，但沿海發達地區大批量企業開始向境外轉移，需要我們思考的是中國的製造業發展整體環境是否存在亟待解決的問題？

三、需要關注的問題

當前和未來一個時期，我國將面對複雜多變的國際環境和艱鉅繁重的國內改革發展任務。堅定不移實施製造強國戰略，紮實推進我國製造業佈局優化和轉型升級，必須回答好以下幾個問題：

（一）我國製造業發展環境有哪些重大變化

1、新一輪科技革命和產業變革加快演進，新一代信息技術與製造技術加速融合，集群性重大技術孕育突破，新模式、新業態引領新制造方式不斷湧現，產業鏈、技術鏈、創新鏈加快重建，全球製造業競爭的新格局正在重塑，繼而引發國際產業分工的深度調整。

2、美國、德國等發達國家為搶佔世界經濟和科技發展先機，紛紛推出"再工業化"和引領未來產業發展的國家戰略，新興工業化國家也在奮力追趕。同時，全球貿易結構處於深度調整階段，國際貿易規則正在加緊重構，我國製造業發展面臨嚴峻的外部競爭壓力。

3、我國經濟發展進入新常態，資源和環境約束不斷增強，人口紅利漸失，勞動力等生產要素成本顯著上升，主要依靠資源要素投入、規模擴張的粗放式發展難以為繼。統籌推進國內各區域產業佈局優化，培育和壯大產業創新發展的新動能，加快構築產業競爭新優勢刻不容緩。

（二）製造業發展處於什麼階段

研究日本產業變化趨勢可以發現，產業結構迭代和升級均有著階段性特徵：第一階段，戰後日本從勞動密集型產業向規模經濟型升級，大力發展紡織服裝等產業；第二階段，向資源密集型產業升級；第三階段，向依靠資本投入實現增長的資本密集型（斯密式）產業升級；第四階段，向技術密集型產業（熊比特式）升級；第五階段，向創新式的網絡型產業升級。

當前，我國大部分傳統制造業產量規模上已經進入了峰值階段，一般性加工能力已經見頂回落。以鋼鐵行業為例，1950年，我國鋼產量只佔世界總量的0.3%，2018年這一比例提高到51.8%，我國鋼產量從2014年開始即已進入了峰值平臺期。

綜合判斷，從我國產業發展的階段來看，總體上已經開始從勞動密集型、資源密集型、資本密集型產業向技術密集型和創新式網絡型產業過渡。製造業發展的外部環境和動力已發生深刻變化，處於邁向全球價值鏈中高端、提升核心競爭力的關鍵時期。

（三）製造業在國民經濟中需要保持什麼樣水平

製造業一直是世界各國經濟增長、社會繁榮和科技創新的主戰場和重要引擎。歷史上，每一次製造技術的重大突破，都深刻影響了世界強國的競爭格局。發達國家，如美國、德國、英國、日本，以及其他東亞工業化國家，莫不如此。中國正是長期堅定不移地大力發展製造業，才極大地推動了現代化進程，中國經濟才得以在世界上長期處於增長速度領跑的方陣。

如今，工業革命大潮再次洶湧而來，誰將能挺立潮頭？工業化再升級正在成為發達國家競相發力的新熱點，世界主要大國中，沒人敢對此掉以輕心，無論是工業革命發源地的歐洲各國，還是佔據百年工業強國領頭地位的美國，都將新型工業化作為重要國策。美國政府相繼出臺了《先進製造業領導戰略》、《美國主導未來產業》、《確保美國人工智能領導地位》等國家工業戰略，意在構建多重保障、多維支撐的綱領性產業發展戰略；德國經濟和能源部也剛剛發佈了《國家工業戰略2030》，通過國家適度干預，擴大傳統領域優勢，在顛覆性創新領域實現趕超，確保新一輪競爭始終處於領先。

製造業關係著中國的國運，中國遠不能承受"產業空心化"之重，對於大國而言，製造業比重需要始終保持在一定水平。美國、日本、德國等經濟大國也同樣是世界製造強國，製造業佔國民經濟比重一直穩定在合理水平。實現我國經濟發展換擋不失速，推動產業結構邁向中高端，重點、難點和出路都在製造業。我國是有著14億人口的發展中大國，也是世界上產業鏈最全的製造業大國，是最具有打造國際競爭力的製造業，也是我國提升綜合國力、保障國家安全、建設世界強國的必由之路。

（四）如何看待我國沿海地區製造業外移現象

特朗普衝擊波等國際貿易變化加劇了全球新一輪製造業大遷移，開啟了全球產業鏈和供應鏈的重構進程，更加速了我國珠三角地區製造業向以越南為代表的東南亞具有成本優勢國家和地區的轉移。如何認識珠三角境外產業轉移？到底是"擴張性轉移"還是"衰退性轉移"？

1、隨著全球產業一體化和產業鏈分工協作的推進，正如珠三角地區起步階段大量承接香港、臺灣地區以及日本的出口加工業一樣，珠三角地區的勞動密集型產業向境外轉移也是必然趨勢。

2、珠三角等地區部分產業走出去，加快向東南亞、非洲等地方轉移，將進一步發揮大灣區強大的製造業生態系統優勢，實現在全球更大範圍內的產業鏈佈局。在某種程度上可以說，勞動密集型的低端組裝加工和代工製造業轉移出去，將會更加強化以中國為中心的"亞洲工廠"的全球製造業領先優勢。

3、擴張性轉移和崛起，是產業轉移出現的新態勢，但衰退性轉移，特別是向境外轉移，需要值得警惕！從商品輸出向投資、技術和品牌輸出，這是我們走出去"升級"的表現，但大批企業開始向境外轉移，需要思考的是中國製造業發展整體環境是否存在亟待解決的問題？據瞭解，越南企業所得稅遠低於我國現行水平，對重大招商項目甚至實行"四免九減半"的稅收優惠，勞動力成本又遠低於我國，同時越南快速融入全球貿易體系和全球產業供應鏈，具有極強承接轉移的競爭優勢。

（5） 產業轉移中的關注點

引導我國東部產業向中西部轉移，既是當前經濟發展形勢的客觀要求，也是我國區域發展戰略的主動目標。產業轉移中更需要關注以幾點：

1、 需要更加關注政策公平

我國區域產業政策要有更清晰的政策框架，在產業轉移促進中更加強調政策的功能性、競爭中性和普惠性。不能以財政補貼作為政策的核心，要以具有潛在比較優勢的產業消除軟硬基礎設施瓶頸限制、降低交易費用、促進技術創新、強化人力資本投入、創造有效率市場環境、維護公平競爭等為根本出發點，同時對於衰退產業給予必要的政策援助，在"鞏固、增強、提升、暢通"等方面下功夫，深入推動供給側結構性改革，促進產業轉移取得新進展。

2、 需要正確認識政績評價

在我國新一輪區域發展中，政府作為產業梯度轉移的助推器，應堅持以"看不見的手"為導向，積極轉變政府職能，力爭從"跑項目，爭指標"等直接干預產業轉移的事務中擺脫出來，建立好服務型政府，營造企業發展良好環境。

3、 需要大力培育產業集群

要堅持產業承接與本地區生產力佈局、產業發展規劃相結合，重點承接能夠做大做強的成長性產業、延伸產業鏈的配套性產業、帶動高新技術和先進適用技術應用的戰略性新興產業發展，集中力量培育龍頭企業，通過產業聚集效應帶動關聯企業成長，促進產業朝集群化、專業化方向發展，最終形成具有核心競爭力、特色鮮明的專業化產業集群。

4、 需要立足本地產業要素

要充分發揮中西部地區與東部地區的資源互補優勢，立足本地特色延伸產業鏈，高效地整合利用資源、降低成本和增強自身競爭力，持續加大投入，完善基礎設施建設，全面構築方便快捷的立體化交通網絡，保障區域經濟持續均衡發展。

四、推動我國製造業高質量發展的建議

總體上看，我國當前製造發展和產業轉移上有三個"不會改變"：一是要素的流動更加自由、市場化配置的主導作用趨勢不會改變；二是資源向東部沿海地區及中西部的核心都市圈集聚的趨勢不會改變；三是核心城市產業向外圍區域外溢的趨勢不會改變。

未來，以都市圈作為核心增長極構建城市群網絡體系，並藉以帶動整個經濟區域的產業協調發展，是我國實現非均衡協調發展和高質量產業轉移的最佳路徑。有關建議如下：

一、貫徹落實全國主體功能區戰略，加強頂層設計，促進跨區域協調機制形成，進一步加大中西部開放力度，推動服務貿易發展，發揮好自貿區、綜合保稅區作用，引導加工貿易向中西部轉移。

二、決定產業向境外轉移的主導因素是企業效益，儘管國家已出臺了一些減費降稅措施，但相對東南亞等國家我國製造業成本優勢正在喪失。應繼續大力度降低企業負擔，提高國際競爭力。

三、我國促進產業發展的政策點多、面廣和互不協同，為推動區域產業協調發展，要按照市場規律來實施合理的競爭中性產業政策，充分發揮市場在資源配置中的基礎地位和企業在產業轉移過程中的主體地位。

四、無論是美國還是德國均高度重視未來技術和未來產業發展，強調大力提升本土產業供應鏈安全。我國區域產業轉移的同時，要加快建立自主可控的先進製造體系，打造以自身為核心的垂直一體化的本土產業供應鏈。

五、中西部地區不能簡單複製東部依靠產業承接與發展外向型產業的成功經驗，培育西部的內生髮展能力將十分重要。要堅持立足資源條件，在產業承接轉移上做到"有所為"與"有所不為"， 加大對中西部地區人才培養力度和新技術新產品研發力度，推動區域產業優化升級。

六、加快都市圈建設，成為推動縣域經濟高質量、縮小區域發展差距的重要手段，在產業轉移過程中應在在土地指標、規劃空間、基礎設施、城市環境、公共服務等方面向都市圈外圈層傾斜，增加資源投入強度，引導產業向外轉移佈局，帶動外圍區域發展。