“我國的財政制度和教育財政制度發展的歷史和現實挑戰是怎樣？”
“區域教育發展的過程中政府的教育財政來源主要是什麼？”
“在有限的財政經費約束下，區域教育資源如何分配？”
帶著這些問題，2019年8月5日，21世紀教育研究院和中國資助者圓桌論壇（CDR）合作開展“我國教育財政制度約束下的區域教育發展”主題沙龍，旨在為中國資助型基金會提供我國教育發展過程中教育財政制度的背景脈絡，在省級統籌，以縣為主的基礎教育格局中，區縣一級政策的資源統籌能力如何影響該區域的教育發展。以期助力其進一步的理解政府行為，從而找到更有效的方式和方法與政府對話，提高資助工作的效益。本次沙龍邀請21世紀教育研究院副院長方華和北京大學中國教育財政科學研究所田志磊進行分享，20多位來自不同基金會的小夥伴參與了現場討論。
"“我國的財政制度和教育財政制度發展的歷史和現實挑戰是怎樣？”
“區域教育發展的過程中政府的教育財政來源主要是什麼？”
“在有限的財政經費約束下，區域教育資源如何分配？”
帶著這些問題，2019年8月5日，21世紀教育研究院和中國資助者圓桌論壇（CDR）合作開展“我國教育財政制度約束下的區域教育發展”主題沙龍，旨在為中國資助型基金會提供我國教育發展過程中教育財政制度的背景脈絡，在省級統籌，以縣為主的基礎教育格局中，區縣一級政策的資源統籌能力如何影響該區域的教育發展。以期助力其進一步的理解政府行為，從而找到更有效的方式和方法與政府對話，提高資助工作的效益。本次沙龍邀請21世紀教育研究院副院長方華和北京大學中國教育財政科學研究所田志磊進行分享，20多位來自不同基金會的小夥伴參與了現場討論。
方華 21世紀教育研究院副院長
改革開放至今，我國通過發佈一系列的教育財政政策使得教育財權逐漸下沉到地方，形成了我國省級統籌、以縣為主的教育財政格局。2012年後，國家財政性教育經費佔國民生產總值的比例已保持著超過4%的水平，但一些經濟欠發達地區的教育經費仍然不足。面對著有限的資源和國家財政政策的約束，區域教育應該使用怎樣的策略才能在體現教育價值的前提下破除區域教育面臨的重重困局？21世紀教育研究院副院長方華站在教育實踐者的立場，分享了他在江西省弋陽縣做教育局長期間通過分配有限資源來解決區域教育問題的經驗。
區域教育財權體制
我國的基礎教育財政政策歸結起來就是一句話：省級統籌，以縣為主。省級統籌就是包括中央財政和中央專項補助都是配套給省級人民政府的，再加上省級政府自己的財政供給放在一起進行統籌分配，由縣級政府支配管理。所以我們的教育發展的人權、財權和物權的基本權力都是在縣一級的，縣級教育局具有一定的財政空間和權力。
雖然縣級政府擁有真正的財權和事權，但是所謂“上面千根繩，下面一根針”，縣級政府要考慮的並非只有教育一個領域。省級政府統籌經費撥給縣級政府後，縣級政府要對這筆錢用在什麼地方進行詳盡的預算。過去我們政府的預算多靠經驗支撐，決定經費的分配方法。而近年來地方政府進行財政預算時的方法有所改進，由過去靠經驗轉變成了使用一套“財政因素分配法”套用公式、模型進行預算分配，情況較過去有了改善。
區域教育財政尤其不發達區域的教育財政的另一重要問題是經費不足。當前的教育公用經費有經費保障機制進行保障，中央和地方按比例分攤的方式進行分配，中央佔大頭。例如縣教育局要做一個800萬的項目，中央和省級政府可能負擔80%，縣級政府負擔20%，即160萬。對於中央財政而言，其實已經負擔了大半經費，但由於地方財政的“線頭太多”而“針太少”，再加上一些稅費後縣級財政實際負擔的比例基本要達到35%左右，對於很多不發達地區的財政而言很難負擔。這就體現了一個不發達區域教育財政的重要問題：對於發達地區而言，它能夠用足政策，其配套措施是往高走的，而不發達地區對政策的態度只能是盡力而為。所以對於地方財政而言，其真正的財政能力取決於它的分配方式和渠道。
"“我國的財政制度和教育財政制度發展的歷史和現實挑戰是怎樣？”
“區域教育發展的過程中政府的教育財政來源主要是什麼？”
“在有限的財政經費約束下，區域教育資源如何分配？”
帶著這些問題，2019年8月5日，21世紀教育研究院和中國資助者圓桌論壇（CDR）合作開展“我國教育財政制度約束下的區域教育發展”主題沙龍，旨在為中國資助型基金會提供我國教育發展過程中教育財政制度的背景脈絡，在省級統籌，以縣為主的基礎教育格局中，區縣一級政策的資源統籌能力如何影響該區域的教育發展。以期助力其進一步的理解政府行為，從而找到更有效的方式和方法與政府對話，提高資助工作的效益。本次沙龍邀請21世紀教育研究院副院長方華和北京大學中國教育財政科學研究所田志磊進行分享，20多位來自不同基金會的小夥伴參與了現場討論。
方華 21世紀教育研究院副院長
改革開放至今，我國通過發佈一系列的教育財政政策使得教育財權逐漸下沉到地方，形成了我國省級統籌、以縣為主的教育財政格局。2012年後，國家財政性教育經費佔國民生產總值的比例已保持著超過4%的水平，但一些經濟欠發達地區的教育經費仍然不足。面對著有限的資源和國家財政政策的約束，區域教育應該使用怎樣的策略才能在體現教育價值的前提下破除區域教育面臨的重重困局？21世紀教育研究院副院長方華站在教育實踐者的立場，分享了他在江西省弋陽縣做教育局長期間通過分配有限資源來解決區域教育問題的經驗。
區域教育財權體制
我國的基礎教育財政政策歸結起來就是一句話：省級統籌，以縣為主。省級統籌就是包括中央財政和中央專項補助都是配套給省級人民政府的，再加上省級政府自己的財政供給放在一起進行統籌分配，由縣級政府支配管理。所以我們的教育發展的人權、財權和物權的基本權力都是在縣一級的，縣級教育局具有一定的財政空間和權力。
雖然縣級政府擁有真正的財權和事權，但是所謂“上面千根繩，下面一根針”，縣級政府要考慮的並非只有教育一個領域。省級政府統籌經費撥給縣級政府後，縣級政府要對這筆錢用在什麼地方進行詳盡的預算。過去我們政府的預算多靠經驗支撐，決定經費的分配方法。而近年來地方政府進行財政預算時的方法有所改進，由過去靠經驗轉變成了使用一套“財政因素分配法”套用公式、模型進行預算分配，情況較過去有了改善。
區域教育財政尤其不發達區域的教育財政的另一重要問題是經費不足。當前的教育公用經費有經費保障機制進行保障，中央和地方按比例分攤的方式進行分配，中央佔大頭。例如縣教育局要做一個800萬的項目，中央和省級政府可能負擔80%，縣級政府負擔20%，即160萬。對於中央財政而言，其實已經負擔了大半經費，但由於地方財政的“線頭太多”而“針太少”，再加上一些稅費後縣級財政實際負擔的比例基本要達到35%左右，對於很多不發達地區的財政而言很難負擔。這就體現了一個不發達區域教育財政的重要問題：對於發達地區而言，它能夠用足政策，其配套措施是往高走的，而不發達地區對政策的態度只能是盡力而為。所以對於地方財政而言，其真正的財政能力取決於它的分配方式和渠道。
區域教育有哪些資源需要分配？
對於教育現實而言，需要考慮的資源並不像常人理解的只有錢這麼簡單，它主要包括了五個方面的內容：教育政策、教育投入、師資隊伍、教育評價和學生生源。
區域教育的資源代表了政府對區域教育的發展定位和發展願景。比如，政府下發文件說我們要大力發展城南教育，這就是一種政策資源。又比如政府投入幾個億的重金在某地購地建九年一貫制的、3000學位的學校，這就是一種教育投入的資源。
對於教師隊伍的建設而言，很多地方有一個誤區，就是以個體思維來考慮教師隊伍建設問題，糾結於某一個老師願不願意留在鄉村，而不是用群體思維考慮。一些政策會鼓勵教師“紮根鄉村”，但這其實存在兩大問題：第一，誰真正願意紮根鄉村？第二，紮根鄉村就真正能拯救鄉村教育嗎？這說明很多表面光鮮的政策在不同區域的真實教育情境下其實很難落地，我們的政策應該給予區域以更多的教育自主權，讓他們因地制宜地思考問題、解決問題。我曾在弋陽的時候，雖然存在著師資不足的問題，但是縣域教師政策向農村傾斜後，分城鄉來看，城裡的教師缺口低於10%，而農村的缺口低於8%，這樣使得農村的教師隊伍得到了穩固，也體現了縣域整個教育發展的願景。
教育評價是被許多地方忽視的重要資源。教育評價的核心是多元、多向度，不能用同一把尺子去衡量所有人，我們不能把小縣城的教育質量和北京海淀區、東城區來直接對比，這就是為何國家政策叫縣域內城鄉教育一體化，而非全國城鄉教育一體化。教育評價對於區域教育而言最重要的資源價值就是“讓鄉村教育站在舞臺中央”——無論誰來視察、參觀弋陽教育，我們都讓農村、偏遠地方的學校來介紹，全縣的教師培訓有一半以上我們都讓鄉村老師去培訓。城市教師有城市教師的特點，鄉村教師有鄉村教師的優勢，讓薄弱的教育者站在舞臺中央能大大促進他的發展動力。
而對於生源資源，我們既不能過於看重，也不能對生源問題有意的淡化。我們必須看到，學校離開了學生生源就是巧婦難為無米之炊，我們不能說生源就是一切然後讓學校進行搶奪，但也不能故意淡化生源作為一種教育資源對區域教育的重要意義。
江西弋陽在2013年-2017年間到底發生了什麼？
破解“城擠鄉空”的問題
大班額問題是全國各地教育面臨的難題，2019年7月10日，教育部、國家發改委、財政部聯合下發意見，要求爭取到2020年底，全部消除66人以上超大班額，基本消除現有56人以上大班額，全國大班額比例控制在5%以內。具體到區域教育現狀上，大班額問題的背後是更為嚴峻的“城擠鄉空”問題——大量農村學生湧入城市，導致城市優質學校人滿為患，而農村學校缺無人就讀。
面對“城擠鄉空”的問題，關鍵要對問題進行正確解讀和目標設定。需要明確的是，不是所有的農村學生向城市湧入都是教育和學校層面的問題，很大一部分是城鎮化的結果，與政府整個在城鄉的資源配置有關。而根據2018年的數據表明，一些地區城鎮化的速率和鄉村學生湧入城市學校的速率差異率在17%-21%左右，這表明很多兒童進城讀書並不是因為城鎮化帶來的，而是由於縣域層面對公共教育政策、投入和資源配置沒有達到城鄉一體化，而這部分兒童才是區域教育應關注和解決的對象。
對問題的根源進行釐清後就能形成問題的解決思路：通過多在城市建學校或是依靠行政力量強迫學生迴流農村都不是應有之舉，前者只是一味的資源投入，不解決根源問題，學校只會建一所滿一所。而後者則直接依靠行政力量，效用尚且不談，若事事依靠行政力量只會對區域教育生態造成進一步的破壞。弋陽通過堅持國家的就近入學原則使得城擠鄉空和城市大班額現象在幾年時間內逐漸消退，在不新建學校的情況下，弋陽小學從平均65人、最高近90人的班額，下降到52人，初中原來平均63人，最高85人的班額被控制在49人，最大不超過55人。
營造良好的教育生態——創新開展家校合作
對中國區域教育而言，面臨的最基本問題就是沒有給學生營造良好的教育生態。人作為最基本的生物體，會受到周邊“生態”的強烈影響。對於教育而言，這個生態包括了學校、家庭、學生、政府等一系列與教育相關的人與事的關係。教育應該為學生營造一個良好的生態，讓學生在這個生態環境中不斷自我發展，成長為一個不一樣的、更好的自我。
我在弋陽任教育局長期間，通過家校合作的方式來營造整個弋陽的教育生態，提出了“以良好的校風影響家風逐漸改變民風”的口號，“為教育尋找合夥人”。家庭和學校在教育孩子方面，如同一個股份公司，家長是公司的董事長，學校是公司的CEO，家長是公司的終身持股人，學校是公司的階段持股人。通過家庭和學校的緊密合作，來為學生營造良好的教育生態。
留守兒童——課外互助組
當今社會各界對留守兒童問題分外關注，但通常提及留守兒童時有三個問題沒有明確：第一，沒有明確留守兒童到底存在哪些問題；第二，沒有明確外界能夠給留守兒童帶來什麼幫助來解決問題；第三，大家認為通過政府和社會力量可以替代家庭和家庭教育來解決問題。實際上，面對留守兒童問題，區域教育要盡力而為，但要堅持順勢而為的原則，不能替代家庭做努力。
弋陽的解決方案是在弋陽教育生態下，成立學生的校外互助組。在弋陽一般每幾個村莊就有一所學校，每個村莊讀書的孩子年齡、層次各異。這些學生由於是留守兒童，存在很多放學後不做作業、爺爺奶奶無法管教的問題。弋陽縣根據這些留守兒童的年齡、年級設立校外互助組，每個互助組配備一到兩名家長志願者。小組人員由老師進行安排，學生自願選出組長、副組長等職位。每天互助組的小組放學後就集體到其中一家裡寫作業，寫完後再各回各家。互助組在幾年內發展到了1900多個，不僅大大降低了留守兒童放學後安全隱患、轉變了學生的學習態度，更提升了鄰里之間的教育生態，促進了鄰里關係。
輟學率大幅降低
2016年年初，弋陽縣的初中生輟學率高達33%左右，即1000個進入初一就讀的學生到了初三就只剩下660多人。義務教育階段輟學對於學生、學生家庭會造成巨大的影響，更可能對社會帶來負面影響，造成一系列社會問題。解決輟學問題首要的是釐清問題的原因，真正家庭貧困導致學生輟學的比例很少，絕大部分都是源於孩子本身對學習的不熱愛甚至厭倦。這其中有環境、個體差異的原因，但同時也有家庭和學校教育的原因，這是我們必須面對的。這背後的問題其實是用統一的、唯一的標準對所有農村的、城市的孩子進行評價，讓他們往同一個目標學習。只有真正實現因材施教，為不同學生設立不同的評價目標，讓學生向著不同的方向發展，才能在解決這些教育問題的同時真正成就鮮活的、多元的個體。
"“我國的財政制度和教育財政制度發展的歷史和現實挑戰是怎樣？”
“區域教育發展的過程中政府的教育財政來源主要是什麼？”
“在有限的財政經費約束下，區域教育資源如何分配？”
帶著這些問題，2019年8月5日，21世紀教育研究院和中國資助者圓桌論壇（CDR）合作開展“我國教育財政制度約束下的區域教育發展”主題沙龍，旨在為中國資助型基金會提供我國教育發展過程中教育財政制度的背景脈絡，在省級統籌，以縣為主的基礎教育格局中，區縣一級政策的資源統籌能力如何影響該區域的教育發展。以期助力其進一步的理解政府行為，從而找到更有效的方式和方法與政府對話，提高資助工作的效益。本次沙龍邀請21世紀教育研究院副院長方華和北京大學中國教育財政科學研究所田志磊進行分享，20多位來自不同基金會的小夥伴參與了現場討論。
方華 21世紀教育研究院副院長
改革開放至今，我國通過發佈一系列的教育財政政策使得教育財權逐漸下沉到地方，形成了我國省級統籌、以縣為主的教育財政格局。2012年後，國家財政性教育經費佔國民生產總值的比例已保持著超過4%的水平，但一些經濟欠發達地區的教育經費仍然不足。面對著有限的資源和國家財政政策的約束，區域教育應該使用怎樣的策略才能在體現教育價值的前提下破除區域教育面臨的重重困局？21世紀教育研究院副院長方華站在教育實踐者的立場，分享了他在江西省弋陽縣做教育局長期間通過分配有限資源來解決區域教育問題的經驗。
區域教育財權體制
我國的基礎教育財政政策歸結起來就是一句話：省級統籌，以縣為主。省級統籌就是包括中央財政和中央專項補助都是配套給省級人民政府的，再加上省級政府自己的財政供給放在一起進行統籌分配，由縣級政府支配管理。所以我們的教育發展的人權、財權和物權的基本權力都是在縣一級的，縣級教育局具有一定的財政空間和權力。
雖然縣級政府擁有真正的財權和事權，但是所謂“上面千根繩，下面一根針”，縣級政府要考慮的並非只有教育一個領域。省級政府統籌經費撥給縣級政府後，縣級政府要對這筆錢用在什麼地方進行詳盡的預算。過去我們政府的預算多靠經驗支撐，決定經費的分配方法。而近年來地方政府進行財政預算時的方法有所改進，由過去靠經驗轉變成了使用一套“財政因素分配法”套用公式、模型進行預算分配，情況較過去有了改善。
區域教育財政尤其不發達區域的教育財政的另一重要問題是經費不足。當前的教育公用經費有經費保障機制進行保障，中央和地方按比例分攤的方式進行分配，中央佔大頭。例如縣教育局要做一個800萬的項目，中央和省級政府可能負擔80%，縣級政府負擔20%，即160萬。對於中央財政而言，其實已經負擔了大半經費，但由於地方財政的“線頭太多”而“針太少”，再加上一些稅費後縣級財政實際負擔的比例基本要達到35%左右，對於很多不發達地區的財政而言很難負擔。這就體現了一個不發達區域教育財政的重要問題：對於發達地區而言，它能夠用足政策，其配套措施是往高走的，而不發達地區對政策的態度只能是盡力而為。所以對於地方財政而言，其真正的財政能力取決於它的分配方式和渠道。
區域教育有哪些資源需要分配？
對於教育現實而言，需要考慮的資源並不像常人理解的只有錢這麼簡單，它主要包括了五個方面的內容：教育政策、教育投入、師資隊伍、教育評價和學生生源。
區域教育的資源代表了政府對區域教育的發展定位和發展願景。比如，政府下發文件說我們要大力發展城南教育，這就是一種政策資源。又比如政府投入幾個億的重金在某地購地建九年一貫制的、3000學位的學校，這就是一種教育投入的資源。
對於教師隊伍的建設而言，很多地方有一個誤區，就是以個體思維來考慮教師隊伍建設問題，糾結於某一個老師願不願意留在鄉村，而不是用群體思維考慮。一些政策會鼓勵教師“紮根鄉村”，但這其實存在兩大問題：第一，誰真正願意紮根鄉村？第二，紮根鄉村就真正能拯救鄉村教育嗎？這說明很多表面光鮮的政策在不同區域的真實教育情境下其實很難落地，我們的政策應該給予區域以更多的教育自主權，讓他們因地制宜地思考問題、解決問題。我曾在弋陽的時候，雖然存在著師資不足的問題，但是縣域教師政策向農村傾斜後，分城鄉來看，城裡的教師缺口低於10%，而農村的缺口低於8%，這樣使得農村的教師隊伍得到了穩固，也體現了縣域整個教育發展的願景。
教育評價是被許多地方忽視的重要資源。教育評價的核心是多元、多向度，不能用同一把尺子去衡量所有人，我們不能把小縣城的教育質量和北京海淀區、東城區來直接對比，這就是為何國家政策叫縣域內城鄉教育一體化，而非全國城鄉教育一體化。教育評價對於區域教育而言最重要的資源價值就是“讓鄉村教育站在舞臺中央”——無論誰來視察、參觀弋陽教育，我們都讓農村、偏遠地方的學校來介紹，全縣的教師培訓有一半以上我們都讓鄉村老師去培訓。城市教師有城市教師的特點，鄉村教師有鄉村教師的優勢，讓薄弱的教育者站在舞臺中央能大大促進他的發展動力。
而對於生源資源，我們既不能過於看重，也不能對生源問題有意的淡化。我們必須看到，學校離開了學生生源就是巧婦難為無米之炊，我們不能說生源就是一切然後讓學校進行搶奪，但也不能故意淡化生源作為一種教育資源對區域教育的重要意義。
江西弋陽在2013年-2017年間到底發生了什麼？
破解“城擠鄉空”的問題
大班額問題是全國各地教育面臨的難題，2019年7月10日，教育部、國家發改委、財政部聯合下發意見，要求爭取到2020年底，全部消除66人以上超大班額，基本消除現有56人以上大班額，全國大班額比例控制在5%以內。具體到區域教育現狀上，大班額問題的背後是更為嚴峻的“城擠鄉空”問題——大量農村學生湧入城市，導致城市優質學校人滿為患，而農村學校缺無人就讀。
面對“城擠鄉空”的問題，關鍵要對問題進行正確解讀和目標設定。需要明確的是，不是所有的農村學生向城市湧入都是教育和學校層面的問題，很大一部分是城鎮化的結果，與政府整個在城鄉的資源配置有關。而根據2018年的數據表明，一些地區城鎮化的速率和鄉村學生湧入城市學校的速率差異率在17%-21%左右，這表明很多兒童進城讀書並不是因為城鎮化帶來的，而是由於縣域層面對公共教育政策、投入和資源配置沒有達到城鄉一體化，而這部分兒童才是區域教育應關注和解決的對象。
對問題的根源進行釐清後就能形成問題的解決思路：通過多在城市建學校或是依靠行政力量強迫學生迴流農村都不是應有之舉，前者只是一味的資源投入，不解決根源問題，學校只會建一所滿一所。而後者則直接依靠行政力量，效用尚且不談，若事事依靠行政力量只會對區域教育生態造成進一步的破壞。弋陽通過堅持國家的就近入學原則使得城擠鄉空和城市大班額現象在幾年時間內逐漸消退，在不新建學校的情況下，弋陽小學從平均65人、最高近90人的班額，下降到52人，初中原來平均63人，最高85人的班額被控制在49人，最大不超過55人。
營造良好的教育生態——創新開展家校合作
對中國區域教育而言，面臨的最基本問題就是沒有給學生營造良好的教育生態。人作為最基本的生物體，會受到周邊“生態”的強烈影響。對於教育而言，這個生態包括了學校、家庭、學生、政府等一系列與教育相關的人與事的關係。教育應該為學生營造一個良好的生態，讓學生在這個生態環境中不斷自我發展，成長為一個不一樣的、更好的自我。
我在弋陽任教育局長期間，通過家校合作的方式來營造整個弋陽的教育生態，提出了“以良好的校風影響家風逐漸改變民風”的口號，“為教育尋找合夥人”。家庭和學校在教育孩子方面，如同一個股份公司，家長是公司的董事長，學校是公司的CEO，家長是公司的終身持股人，學校是公司的階段持股人。通過家庭和學校的緊密合作，來為學生營造良好的教育生態。
留守兒童——課外互助組
當今社會各界對留守兒童問題分外關注，但通常提及留守兒童時有三個問題沒有明確：第一，沒有明確留守兒童到底存在哪些問題；第二，沒有明確外界能夠給留守兒童帶來什麼幫助來解決問題；第三，大家認為通過政府和社會力量可以替代家庭和家庭教育來解決問題。實際上，面對留守兒童問題，區域教育要盡力而為，但要堅持順勢而為的原則，不能替代家庭做努力。
弋陽的解決方案是在弋陽教育生態下，成立學生的校外互助組。在弋陽一般每幾個村莊就有一所學校，每個村莊讀書的孩子年齡、層次各異。這些學生由於是留守兒童，存在很多放學後不做作業、爺爺奶奶無法管教的問題。弋陽縣根據這些留守兒童的年齡、年級設立校外互助組，每個互助組配備一到兩名家長志願者。小組人員由老師進行安排，學生自願選出組長、副組長等職位。每天互助組的小組放學後就集體到其中一家裡寫作業，寫完後再各回各家。互助組在幾年內發展到了1900多個，不僅大大降低了留守兒童放學後安全隱患、轉變了學生的學習態度，更提升了鄰里之間的教育生態，促進了鄰里關係。
輟學率大幅降低
2016年年初，弋陽縣的初中生輟學率高達33%左右，即1000個進入初一就讀的學生到了初三就只剩下660多人。義務教育階段輟學對於學生、學生家庭會造成巨大的影響，更可能對社會帶來負面影響，造成一系列社會問題。解決輟學問題首要的是釐清問題的原因，真正家庭貧困導致學生輟學的比例很少，絕大部分都是源於孩子本身對學習的不熱愛甚至厭倦。這其中有環境、個體差異的原因，但同時也有家庭和學校教育的原因，這是我們必須面對的。這背後的問題其實是用統一的、唯一的標準對所有農村的、城市的孩子進行評價，讓他們往同一個目標學習。只有真正實現因材施教，為不同學生設立不同的評價目標，讓學生向著不同的方向發展，才能在解決這些教育問題的同時真正成就鮮活的、多元的個體。
“我國的財政制度和教育財政制度發展的歷史和現實挑戰是怎樣？”
“區域教育發展的過程中政府的教育財政來源主要是什麼？”
“在有限的財政經費約束下，區域教育資源如何分配？”
帶著這些問題，2019年8月5日，21世紀教育研究院和中國資助者圓桌論壇（CDR）合作開展“我國教育財政制度約束下的區域教育發展”主題沙龍，旨在為中國資助型基金會提供我國教育發展過程中教育財政制度的背景脈絡，在省級統籌，以縣為主的基礎教育格局中，區縣一級政策的資源統籌能力如何影響該區域的教育發展。以期助力其進一步的理解政府行為，從而找到更有效的方式和方法與政府對話，提高資助工作的效益。本次沙龍邀請21世紀教育研究院副院長方華和北京大學中國教育財政科學研究所田志磊進行分享，20多位來自不同基金會的小夥伴參與了現場討論。
方華 21世紀教育研究院副院長
改革開放至今，我國通過發佈一系列的教育財政政策使得教育財權逐漸下沉到地方，形成了我國省級統籌、以縣為主的教育財政格局。2012年後，國家財政性教育經費佔國民生產總值的比例已保持著超過4%的水平，但一些經濟欠發達地區的教育經費仍然不足。面對著有限的資源和國家財政政策的約束，區域教育應該使用怎樣的策略才能在體現教育價值的前提下破除區域教育面臨的重重困局？21世紀教育研究院副院長方華站在教育實踐者的立場，分享了他在江西省弋陽縣做教育局長期間通過分配有限資源來解決區域教育問題的經驗。
區域教育財權體制
我國的基礎教育財政政策歸結起來就是一句話：省級統籌，以縣為主。省級統籌就是包括中央財政和中央專項補助都是配套給省級人民政府的，再加上省級政府自己的財政供給放在一起進行統籌分配，由縣級政府支配管理。所以我們的教育發展的人權、財權和物權的基本權力都是在縣一級的，縣級教育局具有一定的財政空間和權力。
雖然縣級政府擁有真正的財權和事權，但是所謂“上面千根繩，下面一根針”，縣級政府要考慮的並非只有教育一個領域。省級政府統籌經費撥給縣級政府後，縣級政府要對這筆錢用在什麼地方進行詳盡的預算。過去我們政府的預算多靠經驗支撐，決定經費的分配方法。而近年來地方政府進行財政預算時的方法有所改進，由過去靠經驗轉變成了使用一套“財政因素分配法”套用公式、模型進行預算分配，情況較過去有了改善。
區域教育財政尤其不發達區域的教育財政的另一重要問題是經費不足。當前的教育公用經費有經費保障機制進行保障，中央和地方按比例分攤的方式進行分配，中央佔大頭。例如縣教育局要做一個800萬的項目，中央和省級政府可能負擔80%，縣級政府負擔20%，即160萬。對於中央財政而言，其實已經負擔了大半經費，但由於地方財政的“線頭太多”而“針太少”，再加上一些稅費後縣級財政實際負擔的比例基本要達到35%左右，對於很多不發達地區的財政而言很難負擔。這就體現了一個不發達區域教育財政的重要問題：對於發達地區而言，它能夠用足政策，其配套措施是往高走的，而不發達地區對政策的態度只能是盡力而為。所以對於地方財政而言，其真正的財政能力取決於它的分配方式和渠道。
區域教育有哪些資源需要分配？
對於教育現實而言，需要考慮的資源並不像常人理解的只有錢這麼簡單，它主要包括了五個方面的內容：教育政策、教育投入、師資隊伍、教育評價和學生生源。
區域教育的資源代表了政府對區域教育的發展定位和發展願景。比如，政府下發文件說我們要大力發展城南教育，這就是一種政策資源。又比如政府投入幾個億的重金在某地購地建九年一貫制的、3000學位的學校，這就是一種教育投入的資源。
對於教師隊伍的建設而言，很多地方有一個誤區，就是以個體思維來考慮教師隊伍建設問題，糾結於某一個老師願不願意留在鄉村，而不是用群體思維考慮。一些政策會鼓勵教師“紮根鄉村”，但這其實存在兩大問題：第一，誰真正願意紮根鄉村？第二，紮根鄉村就真正能拯救鄉村教育嗎？這說明很多表面光鮮的政策在不同區域的真實教育情境下其實很難落地，我們的政策應該給予區域以更多的教育自主權，讓他們因地制宜地思考問題、解決問題。我曾在弋陽的時候，雖然存在著師資不足的問題，但是縣域教師政策向農村傾斜後，分城鄉來看，城裡的教師缺口低於10%，而農村的缺口低於8%，這樣使得農村的教師隊伍得到了穩固，也體現了縣域整個教育發展的願景。
教育評價是被許多地方忽視的重要資源。教育評價的核心是多元、多向度，不能用同一把尺子去衡量所有人，我們不能把小縣城的教育質量和北京海淀區、東城區來直接對比，這就是為何國家政策叫縣域內城鄉教育一體化，而非全國城鄉教育一體化。教育評價對於區域教育而言最重要的資源價值就是“讓鄉村教育站在舞臺中央”——無論誰來視察、參觀弋陽教育，我們都讓農村、偏遠地方的學校來介紹，全縣的教師培訓有一半以上我們都讓鄉村老師去培訓。城市教師有城市教師的特點，鄉村教師有鄉村教師的優勢，讓薄弱的教育者站在舞臺中央能大大促進他的發展動力。
而對於生源資源，我們既不能過於看重，也不能對生源問題有意的淡化。我們必須看到，學校離開了學生生源就是巧婦難為無米之炊，我們不能說生源就是一切然後讓學校進行搶奪，但也不能故意淡化生源作為一種教育資源對區域教育的重要意義。
江西弋陽在2013年-2017年間到底發生了什麼？
破解“城擠鄉空”的問題
大班額問題是全國各地教育面臨的難題，2019年7月10日，教育部、國家發改委、財政部聯合下發意見，要求爭取到2020年底，全部消除66人以上超大班額，基本消除現有56人以上大班額，全國大班額比例控制在5%以內。具體到區域教育現狀上，大班額問題的背後是更為嚴峻的“城擠鄉空”問題——大量農村學生湧入城市，導致城市優質學校人滿為患，而農村學校缺無人就讀。
面對“城擠鄉空”的問題，關鍵要對問題進行正確解讀和目標設定。需要明確的是，不是所有的農村學生向城市湧入都是教育和學校層面的問題，很大一部分是城鎮化的結果，與政府整個在城鄉的資源配置有關。而根據2018年的數據表明，一些地區城鎮化的速率和鄉村學生湧入城市學校的速率差異率在17%-21%左右，這表明很多兒童進城讀書並不是因為城鎮化帶來的，而是由於縣域層面對公共教育政策、投入和資源配置沒有達到城鄉一體化，而這部分兒童才是區域教育應關注和解決的對象。
對問題的根源進行釐清後就能形成問題的解決思路：通過多在城市建學校或是依靠行政力量強迫學生迴流農村都不是應有之舉，前者只是一味的資源投入，不解決根源問題，學校只會建一所滿一所。而後者則直接依靠行政力量，效用尚且不談，若事事依靠行政力量只會對區域教育生態造成進一步的破壞。弋陽通過堅持國家的就近入學原則使得城擠鄉空和城市大班額現象在幾年時間內逐漸消退，在不新建學校的情況下，弋陽小學從平均65人、最高近90人的班額，下降到52人，初中原來平均63人，最高85人的班額被控制在49人，最大不超過55人。
營造良好的教育生態——創新開展家校合作
對中國區域教育而言，面臨的最基本問題就是沒有給學生營造良好的教育生態。人作為最基本的生物體，會受到周邊“生態”的強烈影響。對於教育而言，這個生態包括了學校、家庭、學生、政府等一系列與教育相關的人與事的關係。教育應該為學生營造一個良好的生態，讓學生在這個生態環境中不斷自我發展，成長為一個不一樣的、更好的自我。
我在弋陽任教育局長期間，通過家校合作的方式來營造整個弋陽的教育生態，提出了“以良好的校風影響家風逐漸改變民風”的口號，“為教育尋找合夥人”。家庭和學校在教育孩子方面，如同一個股份公司，家長是公司的董事長，學校是公司的CEO，家長是公司的終身持股人，學校是公司的階段持股人。通過家庭和學校的緊密合作，來為學生營造良好的教育生態。
留守兒童——課外互助組
當今社會各界對留守兒童問題分外關注，但通常提及留守兒童時有三個問題沒有明確：第一，沒有明確留守兒童到底存在哪些問題；第二，沒有明確外界能夠給留守兒童帶來什麼幫助來解決問題；第三，大家認為通過政府和社會力量可以替代家庭和家庭教育來解決問題。實際上，面對留守兒童問題，區域教育要盡力而為，但要堅持順勢而為的原則，不能替代家庭做努力。
弋陽的解決方案是在弋陽教育生態下，成立學生的校外互助組。在弋陽一般每幾個村莊就有一所學校，每個村莊讀書的孩子年齡、層次各異。這些學生由於是留守兒童，存在很多放學後不做作業、爺爺奶奶無法管教的問題。弋陽縣根據這些留守兒童的年齡、年級設立校外互助組，每個互助組配備一到兩名家長志願者。小組人員由老師進行安排，學生自願選出組長、副組長等職位。每天互助組的小組放學後就集體到其中一家裡寫作業，寫完後再各回各家。互助組在幾年內發展到了1900多個，不僅大大降低了留守兒童放學後安全隱患、轉變了學生的學習態度，更提升了鄰里之間的教育生態，促進了鄰里關係。
輟學率大幅降低
2016年年初，弋陽縣的初中生輟學率高達33%左右，即1000個進入初一就讀的學生到了初三就只剩下660多人。義務教育階段輟學對於學生、學生家庭會造成巨大的影響，更可能對社會帶來負面影響，造成一系列社會問題。解決輟學問題首要的是釐清問題的原因，真正家庭貧困導致學生輟學的比例很少，絕大部分都是源於孩子本身對學習的不熱愛甚至厭倦。這其中有環境、個體差異的原因，但同時也有家庭和學校教育的原因，這是我們必須面對的。這背後的問題其實是用統一的、唯一的標準對所有農村的、城市的孩子進行評價，讓他們往同一個目標學習。只有真正實現因材施教，為不同學生設立不同的評價目標，讓學生向著不同的方向發展，才能在解決這些教育問題的同時真正成就鮮活的、多元的個體。
21世紀教育研究院作為民間教育智庫，長期致力於教育公共政策的研究與倡導，秉承“以社會力量推動教育變革”的使命。2019年初研究院在往期六屆“地方教育制度創新獎”的基礎上，聯合澳門同濟慈善會、北京藍馳公益基金會啟動“推動地方教育制度創新”項目，希望通過案例研究、平臺建設、推動支持等路徑助力地方教育良性發展。因資助者是推動我國教育發展的重要社會力量之一，是營造改革氛圍的助力者，為此理解政策、有效與政府對話並提供具有現實依據和可行的政策建議是資助者應具備的能力。故本次沙龍為該項目的組成部分。
"