優秀地名承載家國情懷怪異地名折射諸多問題完善法治推動公眾參與地名管理
●規範地名能節約城市管理及人們交往的成本,能使地名成為人們的心靈圖騰,有利於提升城市的文化內涵,更好地挖掘當地歷史文化
● 《地名管理條例》的某些標準與現行法律制度存在不融洽之處,沒有明確地名與企業的稱號或者商標之間的區別
●對於規範地名管理,儘管各地具體措施不一,沒有固定模式,但有基本原則與路徑。中央層面在原有基礎上,進一步修改完善制度框架與體系,各地要結合有關規定和當地實際,制定相應措施,推動地名管理不斷走向依法管理,實現依法有效規範管理地名
不久前,各地整改“大、洋、怪、重”的地名引起社會廣泛關注。近日,民政部網站發佈《民政部2019年立法工作計劃》的通知,將修訂《地名管理條例》列入2019年立法工作計劃中。
據瞭解,這場集中整改地名行動源於2018年12月民政部、公安部、自然資源部、住房城鄉建設部、交通運輸部、國家市場監管總局聯合印發《關於進一步清理整治不規範地名的通知》。根據要求,各地在2019年3月前需完成摸底排查並確定擬清理整治的不規範地名清單。2019年6月底完成不規範地名標準化處理工作,9月底前完成相關的清理任務。
隨著地名整治工作不斷落實,《地名管理條例》的修訂也更加引人關注。
小區命名問題突出如何整治面臨難題
“有的樓盤名稱實際上是作為廣告語來吸引客戶的。之所以用一些誇張的名稱,無非就是給人一種心理暗示,房子和小區很優越。”一位購房者在談及五花八門的樓房名稱時說,使用這些名稱確實存在誇大成分,但人們買東西總是圖個高端大氣上檔次,樓盤給自己取什麼“公館”“首府”之類的名字或者直接使用外國名字也是一樣的道理。
據瞭解,1986年已經出臺了《地名管理條例》,1996年還進一步制定了《地名管理條例實施細則》。
中國政法大學法治政府研究院院長王敬波告訴《法制日報》記者,當時出臺《地名管理條例》是應城市化發展的需要,隨著市場經濟發展,城市管理越來越規範,地名管理也更加重要,更需要朝著規範化的方向發展。
2015年,民政部地名研究所科研基地首席專家、湖南工業大學地名歷史文化研究院院長彭雪開在湖南考察鄉鎮以上地名時,每到一處,幾乎都能見到不規範地名。
“比如,‘中央皇庭’‘格林威茨’‘威尼斯’等。這些不規範地名,實體不‘實’、讀音咬牙、字形難寫、類別不清、位置不明。總之,專名不專,通名不通,實屬‘大、洋、怪、重’不規範地名,屬於這次六部委重點清理整治之列。”彭雪開說。
彭雪開認為,1986年國務院發佈《地名管理條例》後,從現有效果來看,並不理想。其根本原因是國家層面缺乏綜合性權威管理機構。《地方管理條例》委託“中國地名委員會”去管理,而這是缺編、缺人、缺財的虛設機構。1996年,民政部依《地名管理條例》制定了《關於加強城鎮建築物名管理通知》,提出整頓治理“大、洋、怪、重”不規範地名問題,遺憾的是實施幾年後廢止了。
北京大學法學院教授王錫鋅告訴《法制日報》記者,在1986年制定《地名管理條例》時,小區、社區的命名在當時還不是一個主要問題。而此次重提整頓治理“大、洋、怪、重”不規範地名行動中,有的地方几十個被列入不規範地名清理整治清單的地名中,住宅區佔了大半,有16個,其中包括“東方巴黎”“東方瑞士”“加州海岸”“某某叄仟棟”等。
王錫鋅認為,新城不斷拔地而起,命名權其實很大程度上成為某些地方政府和開發商的一個“符號”,混亂命名或者胡亂更名,其實是公共管理和資本運營在公共生活中失範的表現。用外國名字來命名居民區的現象,主要還是開發商的文化水準和審美趣味所致,因為開發商有命名的主導權；另一方面,開發商這麼做也是迎合市場需求,這也表明了社會上某種浮躁的心理。
在王錫鋅看來,這類命名一般都不違反法律的禁止性原則和規則,如果已經為人們所熟知,也不一定要更名,這是一個時代的烙印。當然,對於小區名稱是否更改,居民有表達權和參與權,但地名也不是像自家書房的命名那樣完全屬於私人空間。“一個小區必然是一個社區的組成部分,小區與社區乃至更大的社會區域是聯繫在一起的。因此,小區命名具有公共性。”
地名涉及方方面面整治需要系統思維
地名與居民日常生活聯繫緊密,地名起得不好不僅讓人們聽上去不舒服,而且可能會給人們生活帶來困擾。
上海市民餘誠(化名)認為,可以根據一個地方的文化氛圍和所在地理位置等起名,地名是一個地點的代表,也是一種符號象徵。
“比如,有的地方完全按照西式風格建造旅遊小鎮,有濃厚的外國文化氣息。像這種取一個外國名字還是可以接受的。但有些名字完全是一個大帽子,不管實際是什麼就扣上去,像‘羅馬’‘維多利亞’之類的名稱毫無意義。”餘誠說。
餘誠向《法制日報》記者抱怨,有的小區引用國外地名導致小區名過長不方便記憶。尤其是像“陽光巴洛克棕櫚林小區”這類明顯崇洋媚外的名字。每到寄送快遞填地址的時候,自己就對這類名字深感頭疼。
“中國文字博大精深,取名還不夠用嗎?”餘誠說。
王錫鋅曾經就因為一個城市有多個火車站名字不好區分而走錯地方,最後導致誤車。
“地名具有現實功能,首先應當能夠指示地理方位,如果這一基本功能發生錯誤,就應當改正。”王錫鋅說。
“從公共管理的角度來說,地名涉及公共管理的方方面面。”王敬波說,無論是城市市容市貌的管理,還是其他日常管理包括治安管理等,都需要以地名作為基礎。也就是說,地名是公共管理的一個基礎。此外,如果沒有規範的地名,居民的生活也會受到一定困擾。
彭雪開認為,規範地名能節約城市管理及人們交往的成本。一些沿襲歷史的文化地標類的命名一直被人們所稱讚,例如北京的“陶然亭”“百花深處”“金臺夕照”等。強化對地名的管理有助於規範地名,使地名成為人們的心靈圖騰,寄託人們愛家庭、愛故里、愛社區、愛社會、愛國家的情懷,有利於提升城市的文化內涵,更好地挖掘當地歷史文化,進一步弘揚中華民族地方優秀傳統文化。
“隨著社會經濟高速發展,《地名管理條例》逐漸不適應新的社會環境,在此次地名整改行動中就出現了一些名稱既是合規商標又是違規地名的矛盾。”彭雪開說。
王敬波認為,《地名管理條例》制定的時間比較早,隨著城市發展,社區、居民區、湖、島,還有一些紀念地甚至一些科技園區等新出現的需要命名的地方,原來的《地名管理條例》中都沒有包含進去。
“《地名管理條例》的某些標準與現行法律制度存在不融洽之處,沒有明確地名與企業的稱號或者商標之間的區別。此外,過去地名命名偏重於行政審批,在命名過程中政府和社會公眾怎麼能夠有效結合,尤其是居民怎麼能夠參與進行,相關的程序性規定還需要進一步完善。在地名管理當中,政府和公眾的參與都是必要的。”王敬波說。
貫徹合作治理精神依法有效管理地名
針對原有《地名管理條例》的不足,王錫鋅認為,整改地名需要審時度勢,應該充分吸收當地群眾的意見。通常情況下,地名的命名和更改需要得到當地有關部門的批准通過才能成為“標準地名”,在官方的各種場合得到認可,比如地圖、文件、路牌等。《地名管理條例》修訂的目的是為了更好地對地名進行規範管理。
在王錫鋅看來,原有《地名管理條例》規定,“不明顯屬於上述範圍的、可改可不改的和當地群眾不同意改的地名,不要更改”。這一規定值得肯定,應該把握這一規定的原則,也就是更名的必要性原則和尊重民意原則。
王錫鋅建議,《地名管理條例》的修訂要考慮長期性,對地名的規範,需要超越管理思維,貫徹合作治理精神,秉持地名規範化原則,體現管理和服務相結合的理念。
“此次修訂《地名管理條例》一定會尊重民意,可以考慮進一步細化具體內容。”彭雪開說,“在‘第五條’中可以增設:建立系列聽取群眾代表、專家、社會賢達聽證制度,建立政府與民眾意見不一致時協商制度。凡屬地名層級不高,比如鄉、鎮、街道辦事處區劃地名的命名與更名,如果在地多數群眾不同意命名與更名的,就不要改；凡屬村、組層級較低的以及在地自然地名,由上級行政主管部門,依法指導在地多數群眾,充分尊重在地群眾及賢達人士意見,讓其依法依程序自行命名或更名。大量約定俗成的古地名,不要輕意變更,個別需要更改的,也要由多數群眾及賢達人士去決定。”
彭雪開認為,樓宇、大廈、廣場、綠化帶等城鎮專有地名,有學者稱其為準地名。即使這樣,也應納入常規地名管理的範圍。因為這些具有一定特色的地名,完全符合一般性地名“專名十通名”的命名規則；其佔有特定的地理空間,且指稱明確,人們在任何情況下都可以找到。這就是地點、地片、地線地名。
“近年來,一些商家出於經濟效益動機,只強調商標名稱依商標法登記而合法,而有意規避《地名管理條例》。這與《地名管理條例》第二條規定是相牴觸的。此條明確規定‘本條例所稱地名,包括:自然地理實體名稱,行政區劃名稱,居地名稱,各專業部門使用的具有地名意義的臺、站、港、場等名稱。’顯然,城鎮中各類樓宇、大廈、賓館、廣場、公園、綠化帶等專有地名,早已納入《地名管理條例》管理範圍,應當一以貫之。”彭雪開說。
彭雪開建議,對於地名規範管理,儘管各地具體措施不一,沒有固定模式,但有基本原則與路徑。中央層面在原有基礎上,進一步修改完善制度框架與體系,各地要結合有關規定和當地實際,制定相應措施,推動地名管理不斷走向依法管理,實現依法有效規範管理地名。(記者杜曉實習生劉豔清)
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