中國商務新聞網訊 4月21日，廣東省汕頭市潮南區人民法院行政審判庭，分別開庭審理了汕頭市潮陽區谷饒鎮仙波村村民劉映耿、劉宏州訴汕頭市潮陽區國土資源局、潮陽區谷饒鎮人民政府不依法履行法定職責，對第三人黃某發違法佔地建築物不依法拆除，侵害原告合法權益的兩起行政訴訟案件。
據瞭解，這兩起行政訴訟案，原定於3月3日上午開庭審理，因人民法院認為要追加違法佔地的黃某發為第三人，該案在追加了黃某發為第三人後，於4月21日上午在汕頭市潮南區人民法院審理了劉映耿、劉宏州訴汕頭市潮陽區國土資源局、第三人黃某發不依法履行法定職責案，下午審理了劉映耿、劉宏州訴汕頭市潮陽區谷饒鎮人民政府、第三人黃某發不依法履行法定職責案。原告及其訴訟代理人、兩起訴訟案件被告汕頭市潮陽區國土資源局、被告潮陽區谷饒鎮人民政府委託的代表人及其訴訟代理人蔘加了當日的庭審活動，第三人黃某發未參見庭審活動，也未委託代理人蔘加。
這兩起訴訟案的主要起因是原告在1991年從所在村集體獲得的1.52畝集體土地使用權的土地，被本村村民黃某發在2014年無故侵佔進行樓房建築，原告向兩起訴訟案的被告舉報、投訴後，兩起訴訟案的被告未依法履行《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱“《土地管理法》”)、《中華人民共和國城鄉規劃法》(以下簡稱“《城鄉規劃》”)、廣東省《關於建立土地管理共同責任制度的通知》(粵府2008100號)、《汕頭市關於關於建立土地管理共同責任制度的實施意見》(汕府200954號)等法律法規和政策賦予的行政職權，未對黃某發違法佔地所建樓房進行拆除恢復土地原狀引發的。
原告：被告未履行法定職責，未依法將違法佔地上的建築物進行拆除
原告劉映耿、劉宏州訴稱：因原告於1991年從潮陽區谷饒鎮仙波村(原新坡村)獲取了1.52畝集體土地作為物資儲備處，該地上有物資儲備房屋、院牆等，該地原告一直在使用，並且20年來一直沒有人提出過任何異議。在2014年被村民黃某發突然推到院牆及房屋，侵佔，並於2015年初開始在這塊集體土地上進行建築。原告數次向被告投訴反映，被告也多次到現場對黃某發違法佔地建築的行為進行查看，但卻沒有阻止黃某發繼續違法建設的行為，且被告沒有嚴格按照法定程序，嚴格履行法定職責，組織人員對黃某發的違法建築進行拆除。
潮陽區國土資源於2015年8月25日作出的《國土資源信訪事項處理意見書》中，確定黃某發拆除原告院牆和物資儲備房屋，並進行建築的行為，屬於違法佔地進行建築的行為;潮陽區國土資源局分別於2015年5月8日、6月5日、7月5日發出《責令停止土地違法行為通知書》抄送給了被告谷饒鎮政府，潮陽區處理土地違法違規問題督導辦公室分別於2015年5月8日、6月11日、7月14日向被告谷饒鎮政府發出《限期落實違法用地整改通知書》，要求被告谷饒鎮政府根據《土地管理法》第三條、廣東省人民政府《關於建立土地管理共同責任制度的通知》(粵府〔2008〕100號)、汕頭市人民政府《汕頭市關於建立土地管理共同責任制度的實施意見》(汕府〔2009〕54號)的規定，切實負起被告谷饒鎮政府行政區域內土地管理的主要主體責任，採取有效措施，限期組織整改，恢復土地原狀，然而，被告谷饒鎮政府沒有嚴格履行法定職責，組織人力對黃某發違法建築進行拆除，導致黃某發依然繼續違法行為，且繼續侵犯著原告的集體土地使用權。
被告潮陽區國土資源局於2015年8月25日作出的《國土資源信訪事項處理意見書》中，確定黃某發拆除原告院牆和物資儲備房屋，並進行建築的行為，屬於違法佔地進行建築的行為，2016年5月25日潮陽區人民政府作出的《潮陽區人民政府辦公室關於劉映耿、劉宏州申請集體土地使用權的辦理情況回覆》，確認2015年8月25日被告潮陽區國土資源局作出的《國土資源信訪事項處理意見書》為具體行政行為。在該《意見書》中確認，黃某發在未取得政府批准其建設房屋文件之前，不得建築施工，然而，黃某發卻未停工，依然建起了兩層樓房，這是被告潮陽區國土資源局沒有嚴格執行土地管理法規所致。按照《土地管理法》、廣東省人民政府《關於建立土地管理共同責任制度的通知》(粵府〔2008〕100號)、汕頭市人民政府《汕頭市關於建立土地管理共同責任制度的實施意見》(汕府〔2009〕54號)等法律法規、政策的規定，被告潮陽區國土資源局應申請人民法院對黃某發的違法建築進行拆除，但被告潮陽區國土資源局至今沒有嚴格履行法定職責，向人民法院申請對黃某發的違法建築進行拆除，導致黃某發依然侵犯著原告的集體土地使用權。
原告認為，兩個被告(兩起訴訟案件)不嚴格履行法定職責的具體行為，侵害了原告的合法權益，故，原告依法提起行政訴訟，請人民法院依法支持原告所請判決被告潮陽區國土資源局依法履行法定職責，申請人民法院依法拆除黃某發的違法建築;判決被告谷饒鎮政府依法履行法定職責，組織人力依法拆除黃某發的違法建築。
據瞭解，原告劉映耿、劉宏州訴汕頭市潮陽區國土資源局未依法履行法定職責，其涉案職責中包括受理劉映耿、劉宏州投訴後，潮陽區國土資源未按照法律規定對第三人黃某發的違法建築行為作出《行政處罰決定書》，要求第三人黃某發自行拆除違法建築;也包括在第三人黃某發接到要求其拆除違法建築的《行政處罰決定書》後，第三人黃某發不自行拆除，又不申請行政複議及行政訴訟時，由潮陽區國土資源局依照《中華人民共和國行政強制法》等法律法規對第三人黃某發的違法佔地建築物進行拆除;還包括在第三人黃某發接到要求其拆除違法建築的《行政處罰決定書》後，第三人黃某發不自行拆除，申請行政複議及行政訴訟敗訴後，由被告朝陽區國土資源局申請人人民法院強制對第三人的違法建築給予拆除等法定職責。
原告劉映耿、劉宏州訴汕頭市朝陽區谷饒鎮人民政府未依法履行法定職責，主要是被告谷饒鎮人民政府在接到潮陽區處理土地違法違規問題督導辦公室分別於2015年5月8日、6月11日、7月14日向被告谷饒鎮政府發出《限期落實違法用地整改通知書》後，谷饒鎮人民政府未嚴格履行法定職責，依據《土地管理法》《城鄉規劃法》、廣東省人民政府《關於建立土地管理共同責任制度的通知》(粵府〔2008〕100號)等法律法規、政策的規定，以及汕頭市人民政府《汕頭市關於建立土地管理共同責任制度的實施意見》(汕府〔2009〕54號)授予的法定職權，未組織人員對第三人黃某發的違法佔地建築物給予強制拆除恢復土地原狀。
被告國土資源局：原告訴訟主體不適格，被告無權拆除違法佔地上的建築物
被告潮陽區國土資源局答辯稱：原告不是本案的適格原告。原告起訴稱涉案的1.52畝土地系其於潮陽區谷饒鎮仙波村取得，其使用至今20年無異議，但其所述沒有證據加以證明，且被告作為土地行政主管部門，至今也並未確認原告系所謂的涉案1.52畝集體建設用地的使用權人。根據汕頭市潮陽區機構編制委員會潮陽機構【2010】41號的規定，被告的主要職責有十項。而按照土地管理法有關保護土地、規範管理秩序的規定，被告人並沒有強制拆除所謂的“違法佔地建築”的行政職能。拆除違法佔地建築的行為系執法行為，在沒有拆除違法佔地建築物的行政處罰決定作為依據的情況下，原告直接訴請被告拆除違法佔地建築依法無據。
原告起訴所涉土地位於谷饒鎮仙波村(原新坡村)西溝洋，佔地面積約為1.52畝，該土地中的0.6畝於1995年9月28日經原潮陽市國土局《關於清理歷史違法佔地建設的處理批覆》(潮陽土地監【1995】0225號)批准，同意給仙波村作為集發製衣廠作為廠房建設用地，另未經批准的土地面積為0.92畝。2015年4月，仙波村村民黃某發開始在上述涉案土地上動工建設。由於黃某發在上述涉案土地上動工建設未依法取得批准，被告及其下屬鎮國土部門分別於2015年4月13日起至2017年1月24日，共82次到現場巡查、制止，責令停止建設，並分別於2015年5月8日、6月5日、7月14日發出《責令停止土地違法行為通知書》(潮陽區國土通字【2015】第051、55、65號)，同時抄送土地管理共同責任制單位。被告分別於2015年5月8日、6月11日、7月14日、8月5日，以潮陽區處理土地違法問題督導辦公室的名義，向谷饒鎮政府發出《關於限期落實違法用地整改通知書》，通知谷饒鎮人民政府切實負起本行政區域土地管理的主體責任，採取有效措施，限期組織整改，恢復土地原狀。具體要求：1、限期落實仙波村委會對經批准為集發製衣廠面積0.6畝的用地應依法辦理土地使用權流轉手續，在流轉手續辦理前，不得動工建設;2、對黃某發未經有權批准機關批准佔用土地0.92畝，責令限期整改，恢復土地原狀並收回土地使用權歸集體所有。鑑於該原經批准給予仙波村作為集體建設開發建設的0.6畝土地，在辦理合法流轉程序後，可以繼續由使用者使用，故事實上也不存在被告應作出拆除全部違法佔地建築決定的可能。
據瞭解，涉案的1.52畝集體土地使用權，是原告劉映耿、劉宏州於1991年從仙波村(原新坡村)集體獲得。第三人黃某發是於2004年9月20日從村民劉某堅之手購買獲得，而劉某堅是於2004年3月1日從劉某梅之手購買獲得，該塊土地並非是黃某發購買“集發製衣廠”的《批覆》而獲得。根據2015年5月8日由潮陽區處理土地違法問題督導組辦公室下達給谷饒鎮政府的《關於限期落實違法用地整改通知書》內容看，該辦公室確定集發製衣廠(黃某發)建設廠房面積約0.66畝，為違法佔地，並要求谷饒鎮政府限期整改，恢復土地原狀。但實際事實是，第三人違法佔地所建設的二層樓房依然完好，至今沒有拆除並恢復土地原狀。
據記者查看歷次修改的《土地管理法》，該法至今就沒有規定，政府的土地主管部門可以對建設用地進行批覆，即土地管理部門沒有建設用地的審批權限。建設用地的批覆權限在縣級以上人民政府。《土地管理法》(1988版)，第四章、第五章的規定，無論是佔用國有土地，還是農村集體土地進行建設的，均要由縣級以上人民政府批准。現行的《土地管理法》第五章規定，建設用地由縣級以上人民政府批准。即使農村集體經濟組織開辦企業，所使用土地也要由縣級以上人民政府批准，現行《土地管理法》第六十條第一款就規定，“農村集體經濟組織使用鄉(鎮)土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業的，應當持有關批准文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區、直轄市規定的批准權限，由縣級以上地方人民政府批准。”顯然，本案中潮陽區國土資源局所引用的《關於清理歷史違法佔地建設的處理批覆》(潮陽土地監【1995】0225號)批准，同意給仙波村作為集發製衣廠作為廠房建設用地的《批覆》存在超越職權的情形。按照《土地管理法》的規定(1988年版)第四十八條規定，“無權批准徵用、使用土地的單位或者個人非法批准佔用土地的，超越批准權限非法批准佔用土地的，批准文件無效”。現行的《土地管理法》第七十八條規定，“無權批准徵收、使用土地的單位或者個人非法批准佔用土地的，超越批准權限非法批准佔用土地的，不按照土地利用總體規劃確定的用途批准用地的，或者違反法律規定的程序批准佔用、徵收土地的，其批准文件無效。”，《關於清理歷史違法佔地建設的處理批覆》(潮陽土地監【1995】0225號)，應屬於無效的批准文件。而按照職能和權限的規定，政府的土地管理部門不但沒有批覆建設用地的職權，而且也沒有確定土地所有權或者使用權的職權。按照《土地管理法》第十六條第一款、《確定土地所有權和使用權的若干規定》第二條、《國土資源部辦公廳對有關土地權屬爭議調查處理權限問題的覆函》第二條、《國土資源部辦公廳關於土地確權有關問題的覆函》第一條、《國土資源部關於處理農村集體土地權屬問題的覆函》第二條、《土地權屬爭議調查處理辦法》第四條的規定，土地所有權和使用權由縣級以上人民政府確定，土地管理部門具體承辦;土地權屬爭議，由土地管理部門提出處理意見，報人民政府下達處理決定或報人民政府批准後由土地管理部門下達處理決定。這些法律規定，均排斥了土地管理部門作出權屬決定的強制性規定。因此，在本案中被告潮陽區國土資源局一方面重申，自己沒有強制拆除違法佔地建築物的職權，另一方面卻重點突出自己具有批覆建設用地(潮陽區國土資源局所稱：1、1995年9月28日潮陽土地監【1995】0225號《關於清理歷史違法佔地建設的處理批覆》;2、《關於限期落實違法用地整改通知書》，通知谷饒鎮人民政府切實負起本行政區域土地管理的主體責任，採取有效措施，限期組織整改，恢復土地原狀。具體要求：1、限期落實仙波村委會對經批准為集發製衣廠面積0.6畝的用地應依法辦理土地使用權流轉手續，在流轉手續辦理前，不得動工建設;2、對黃某發未經有權批准機關批准佔用土地0.92畝，責令限期整改，恢復土地原狀並收回土地使用權歸集體所有。鑑於該原經批准給予仙波村作為集體建設開發建設的0.6畝土地，在辦理合法流轉程序後，可以繼續由使用者使用)和確定土地所有權或者使用權(潮陽區國土資源局所稱：被告作為土地行政主管部門，至今也並未確認原告系所謂的涉案1.52畝集體建設用地的使用權人)的職權，這明顯存在超越職權、未嚴格履行法定職責的事實。在本案中，按照潮陽區國土資源局自己的答辯所述，可以確認作為潮陽區負責土地管理的行政執法部門，從2015年4月13日起至2017年1月24日，在長達21個月的時間裡，雖然80餘次到現場巡查、制止，責令停止建設，卻沒有對違法佔地建設當事人作出並下達拆除違法佔地建築物的《行政處罰決定書》，並因此引發後續被告無法在第三人黃某發接到要求其拆除違法建築的《行政處罰決定書》後，第三人黃某發不自行拆除，又不申請行政複議及行政訴訟時，由潮陽區國土資源局依照《中華人民共和國行政強制法》等法律法規對第三人黃某發的違法佔地建築物進行拆除;以及在第三人黃某發接到要求其拆除違法建築的《行政處罰決定書》後，第三人黃某發不自行拆除，申請行政複議及行政訴訟敗訴後，由被告朝陽區國土資源局申請人人民法院強制對第三人的違法建築給予拆除的系列法定行政行為，原告認為這是被告潮陽區國土資源局最嚴重不依法履行法定職責的行為。
根據《土地管理法》第六十三條規定，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設;但是，符合土地利用總體規劃並依法取得建設用地的企業，因破產、兼併等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。”即使本案中，潮陽區國土資源局所引用的《關於清理歷史違法佔地建設的處理批覆》(潮陽土地監【1995】0225號)被人民政府給予確認，因集發製衣廠至始至終就沒有進行過工商登記，沒有過佔地施工建設的事實，也不具備“符合土地利用總體規劃並依法取得建設用地的企業，因破產、兼併等情形致使土地使用權依法發生轉移的”的法定情形，即《批覆》中批准的集發製衣廠所謂0.6畝的不能轉讓給第三人黃某發，該《批覆》即使在1995年由人民政府批准有效的情形下，也應被依法撤銷。
廣東省人民政府《關於建立土地管理共同責任制度的通知》第二條規定，“各級人民政府是本行政區域土地管理的主要責任主體，對本行政區域內耕地保有量和基本農田保護面積、土地利用總體規劃和年度計劃執行、違法用地以及單位GDP所消耗的新增建設用地情況負總責。政府主要領導為第一責任人，分管領導為直接責任人。各相關部門要積極履行職責，加強協調配合，共同做好土地管理工作。國土資源部門在當地政府的領導下，全面負責土地管理工作，嚴格依法行政，落實監管措施，對土地利用情況的真實性和合法性負責。”第五條規定，“各級人民政府要加強對土地違法違規案件查處工作的領導，建立和完善政府領導下的土地違法違規案件查處協調機制，積極構建多渠道、多關口防範和制止非法佔用土地行為的群防群治網絡，有效制止各類非法佔用土地行為。各級國土資源管理部門牽頭組織由各相關部門參加的查處土地違法行為聯合執法行動，建立和完善信息共享以及與人民法院行政審判聯動的土地違法案件查處協調及行政執法和刑事執法相銜接的工作機制。縣級以上國土資源部門發現非法佔用土地行為的，應在向違法行為人發出《責令停止土地違法行為通知書》的同時，將有關情況及時函告同級政府的各有關部門。”《汕頭市關於建立土地管理共同責任制度的實施意見》第一條規定，“各級人民政府是本行政區域土地管理的主要責任主體，對本行政區域內耕地保有量和基本農田保護面積、土地利用總體規劃和年度計劃執行、違法用地以及單位GDP所消耗的新增建設用地情況負總責。黨政主要領導為第一責任人，分管領導為直接責任人。”第二條規定，“各級相關職能部門要依法積極履行職責，加強協調配合，共同做好土地審批(審核)工作：(一)國土資源部門在政府的領導下，全面負責土地管理工作，嚴格依法行政，落實監管措施，對土地利用情況的真實性和合法性負責。”第八條規定，“各級人民政府要加強對違法違規用地查處整治工作的領導，完善政府領導下的土地違法違規案件查處協調機制，積極構建多渠道、多關口防範和制止非法佔用土地行為的群防群治網絡，建立土地執法共同責任制，明確職責分工：(一)各級國土資源部門是查處違法用地的主要執法責任部門，負責監督檢查轄區內土地管理法律、法規和規章的執行情況和對違法違規用地的查處工作。1、基層國土所和區國土資源部門必須建立土地動態巡查制度，落實分區包片巡查責任制，對同一地區的巡查間隔期不得超過5個工作日，建立巡查臺帳，對本轄區內新發生的土地違法違規行為必須在巡查時現場予以制止，並在24小時內作出書面停止違法行為和限期整改通知書;建立層層通報制度，進行專項查處的部門負責每週將違法用地查處動態及土地執法共同責任落實情況報告區(縣)政府和市國土資源部門;2、發現涉嫌違法用地行為的，應在3個工作日內予以調查核實，構成違法用地行為的，應立即責令違法當事人改正，並書面告知所在鎮政府(街道辦事處)，抄送土地管理共同責任部門;3、對於制止不了的違法用地行為，基層國土所應在1個工作日內書面報告區國土資源部門。4、對應當依法立案查處的土地違法行為，國土資源部門應及時立案查處;5、違法當事人對行政處理決定逾期不申請行政複議、不起訴、又不履行的，國土資源部門應依法申請人民法院強制執行。對涉嫌土地犯罪的案件，國土資源部門應在認定涉嫌土地犯罪之日起，10個工作日內將案件移送公安機關。需追究相關責任人黨紀政紀責任的，應在作出行政處罰決定後10個工作日內將案件移送紀檢監察部門或相應的幹部任免機關進行黨紀政紀方面的責任追究。”根據上述的規定，潮陽區國土資源局是查處黃某發違法用地的主要執法責任部門。潮陽區國土資源局應當依法對黃某發違法佔地建築的行為立案查處，在違法當事人黃某發對潮陽區國土資源局作出的要求其拆除違法建築《行政處罰決定書》逾期不申請行政複議、不起訴、又不履行時，潮陽區國土資源局應依照《中華人民共和國行政強制法》等法律法規對第三人黃某發的違法佔地建築物進行拆除;以及在第三人黃某發接到要求其拆除違法建築的《行政處罰決定書》後，第三人黃某發不自行拆除，申請行政複議及行政訴訟敗訴後，由被告朝陽區國土資源局申請人人民法院強制對第三人的違法建築給予拆除。
被告鎮政府：已令違法佔地者恢復土地原狀，沒有嚴格履行法定職責缺少法律依據
被告谷饒鎮政府答辯稱，本案不屬於人民法院受理行政訴訟的範圍。《行政訴訟法》第十二條列舉了受理行政不作為訴訟的具體情形。本案中，原告是請求被告“履行法定職責、履行法定義務，依法拆除黃某發的違法佔地建築”，被告認為，拆除違法建築屬於行政強制執行，而實施執行措施前必須先作出行政強制措施，即作出拆除違法建築物的行政處罰。《行政訴訟法》並沒有規定行政機關沒有對違法建築作出拆除的行政處罰或者作出行政處罰沒有實施強制拆除，其他人可以對行政機關提起行政訴訟。根據《土地管理法》第七十二條、第八十三條之規定，對不作出行政處罰的，可以申請上級部門責令作出行政處罰或者由上級部門直接給予行政處罰，對不執行拆除的行政處罰的，應當申請人民法院強制執行。
依據《土地管理法》第七十六條、第七十七條第一款，作出限期拆除的行政處罰，是縣級以上人民政府土地行政主管門的法定職責，被告作為鄉(鎮)人民政府，並不具有該職權。根據《土地管理法》第八十三條的規定，只有人民法院才有權對違法建築物事實強制拆除。
原告就土地被黃某發侵佔並進行非法建設的問題，通過信訪的方式分別向被告、區國土資源局、區信訪局及汕頭市有關部門提出信訪事項，被告人根據《信訪條例》、《土地管理法》第六十九條規定，認真調查，配合區國土資源局相關工作，並及時答覆原告，向上級部門報告。被告還限期黃某發應按有關規定完善相關土地使用權流轉手續，在流轉手續辦妥前不得動工建設;對黃某發未經批准佔用土地部分，責令其限期整改，恢復土地原狀並收回土地使用權歸集體所有。原告以被告沒有“組織人力對黃某發違反建築進行拆除”屬於“沒有嚴格履行法定職責”缺乏法律依據。
據瞭解，按照法定權限，潮陽區國土資源局對第三人黃某發違法佔地的事實認定後，該局應對第三人黃某發的違法佔地建築物作出並下達給予拆除的《行政處罰決定書》，而谷饒鎮政府認為，其未對原告所闡述的黃某發違法佔地建築物，進行強制拆除的主要原因就是潮陽區國土資源局，未對侵佔原告集體土地使用權的、違法佔地建設的黃某發作出並下達拆除違法佔地建築物的《行政處罰決定書》，因此，被告谷饒鎮政府認為，在潮陽區國土資源局未履行法定職責，對涉違法佔地案的當事人黃某發作出並下達將其違法佔地建築物進行強制拆除的《行政處罰決定書》前，谷饒鎮政府無法依據相關法律法規和政策的規定，對黃某發的違法建築物進行強制拆除。谷饒鎮政府還認為，對第三人黃某發的違法佔地建築物給予強制拆除，不適用《城鄉規劃法》的規定。
據原告劉映耿介紹，針對反映本案第三人黃某發侵佔他們合法權益的事項，2016年12月底谷饒鎮政府工作人員向其送達了三份文件，讓其簽署意見、簽名確認。其中一份編號為【2016】1005號的《信訪事項實體性受理告知書》、一份【2016】1005號的《信訪事項處理意見書》和一份《信訪事項文書送達回證》。在信訪事項實體性受理告知書》的“來訪人意見”中，劉映耿簽署了“要求政府公平公正，處理現任書記偽造土地交款憑證，應付法律責任。”;因《信訪事項文書送達回證》中，谷饒鎮政府稱“目前該爭議土地仍保持原狀”，針對這一說辭，原告劉映耿在“來訪人意見”中，很明確的簽署了“以上處理意見不是事實，該土地塊已被建二層樓。”;在《信訪事項文書送達回證》的“信訪人簽收意見”“本人不同意對信訪事項的處理意見”欄中籤署了劉映耿的名字。
另據瞭解，《汕頭市關於建立土地管理共同責任制度的實施意見》第八條第(三)項規定，“各區(縣)、鎮(街道辦事處)政府負責統籌轄區內國土資源保護工作，制定相關政策，建立長效機制;組織及時制止和嚴格查處土地違法行為，遏制違法用地;組織牽頭有關部門和單位查處違法建設，確保本級政府及部門無土地違法行為。1、鎮政府(街道辦事處)在接到國土資源部門書面通知後，應在2個工作日內，組織相關部門共同對違法用地行為進行制止，限期改正。制止無效的，應在1個工作日內向所在區(縣)政府報告。各區(縣)政府應在接到報告後的3個工作日內依據《城鄉規劃法》的規定組織相關部門，對違法行為進行有效制止，並恢復土地原狀;2、對鄉鎮規劃區內涉及違法用地的違法建設行為，鎮政府(街道辦事處)應在發現該行為之日起2個工作日內依據《城鄉規劃法》的規定，責令違法當事人停止建設、限期改正，逾期不改正的，應在10個工作日內組織對該違法建築物和設施進行拆除。3、在土地違法案件調查，行政處罰文書送達和行政處罰執行過程中，如需要土地管理共同責任部門配合時，鎮司法所、公安派出所、供水、供電等部門，應積極予以配合。”根據這一項規定，谷饒鎮政府在接到國土資源部門書面通知後，應在2個工作日內，組織相關部門共同對違法用地行為進行制止，限期改正。制止無效的，應在1個工作日內向潮陽區政府報告。潮陽區政府應在接到谷饒鎮政府的報告後3個工作日內依據《城鄉規劃法》的規定組織相關部門，對違法行為進行有效制止，並恢復土地原狀;谷饒鎮政府對鄉鎮規劃區內涉及黃某發違法用地的建設行為，應在發現之日起2個工作日內依據《城鄉規劃法》第六十五條的規定，責令黃某發停止建設、限期改正，因本案第三人黃某發逾期未改正，谷饒鎮政府應在接到潮陽區處理土地違法問題督導辦公室發出的《關於限期落實違法用地整改通知書》後，在10個工作日內組織人員對第三人黃某發的違法佔地建築物和設施進行拆除。
第三人：應依法駁回原告的起訴或駁回其訴訟請求
第三人黃某發《答辯狀》稱：1.答辯人是在自己的土地上建設，該該建設範圍也在國土局批准用地的範圍內，原告並沒有在建設範圍內存有院牆或房屋等建築物，原告所訴情況純屬捏造事實。2.答辯人的廠房用地是2004年9月20日向劉某堅受讓而來，其中0.6畝土地是1995年9月28日經原潮陽市國土局《關於清理歷史違法佔地建設的批覆》(潮國土地監【1995】0225號】)批准，作為集發製衣廠廠房用地並辦理了集體土地使用證，另0.92畝土地雖未經國土批准，但符合土地利用總體規劃，並約定由村統一辦理國土手續。上述經批准和未批准的土地都與原告無涉，原告並沒有任何土地在黃某發上述受讓的廠房用地範圍內。原告口口聲聲稱其在黃某發受讓的廠房用地範圍內有其土地，甚至有建築物，但原告至今都沒有提供任何證據。3.不管黃某發的建設行為是否辦理了批准手續，因黃某發是在自己的土地上進行建設，沒有損害原告的任何利益，原告沒有任何證據證明其與黃某發發生土地權屬爭議，因此，黃某發的建設行為與原告沒有任何利害關係，原告提起訴訟主體不適格。根據《土地管理法》第三十八條規定，只有人民法院才有權對違法建築四是強制拆除，原告直接訴請行政機關強制拆除違法建築，缺乏法律依據。請求人民法院駁回原告的起訴或者駁回其訴訟請求。
據瞭解，第三人黃某發所述其建設廠房之地是2004年9月20日由劉某堅受讓而來，所指為一份第三人黃某發與劉某堅於2004年9月20日簽訂的一份買賣集體土地使用權的《協議書》，在該《協議書》中確認劉某堅“廠房地二座，一座二層已建好，廠房地南面另一座未建，面積與建好廠房地相等……因本人不需要，同意將該廠房地原價轉讓給黃某發使用，上述款項黃某發已如數交清。廠房地國土費原由鄉統一辦理清楚，該廠房地從2004年9月20日起權屬黃某發所有。”並確認“在該廠房地有他人搭建物，概由劉某堅通知其拆除清楚交還”。且明確寫有“轉讓手續應由劉某堅到鄉政府備案留底，若茲該廠房手續不完善，應由劉某堅負責。”在該《協議書》中，沒有涉及“集發製衣廠”的文字內容。
據原告劉映耿、劉宏洲介紹，第三人黃某發所述1.52畝廠房地，是原告劉映耿、劉宏洲於1991年3月6日分別向仙波村民委員會(當時為“新坡村民委員會”)集體繳納13820元(12000元獲得1.26畝集體土地使用權、繳納1820元獲得0.26畝集體土地使用權)購買集體土地使用權費用後，從仙波村民委員會集體獲得了這塊1.52畝的集體土地使用權用地。劉映耿、劉宏洲購買集體土地使用權的《收款收據》編號分被為0009676號和009677號。
據瞭解，在汕頭市潮陽區國土資源局、潮陽區處理土地違法問題督導辦公室發出的多份文件證實，第三人黃某發建設所佔土地，屬於違法佔地建設。根據《城鄉規劃法》的相關規定，鄉鎮人民政府有權，依法對轄區內的違法建築進行強制拆除。事實上，在汕頭市潮陽區谷饒鎮轄區，谷饒鎮人民政府近幾年，已經對數起違法佔地建築物，依法給予了強制拆除。
中級人民法院裁定：上訴人舉證材料，可以作為說明其權益可能受到行政機關不履行法定職責影響的依據
一份由廣東省汕頭市中級人民法院作出的、針對汕頭市潮陽區國土資源局的(2016)粵05行終31號《行政裁定書》認為：兩上訴人(劉映耿、劉宏州)向原審法院提交的補充證據《責令停止國土資源違法行為通知書》記載“現責令你(單位)立即停止上述違法行為，並自行整改，恢復土地原狀”;《關於限期落實違法用地整改通知書》記載“你鎮應切實負起本行政區域土地管理的主要責任主體，採取有效措施，限期組織整改，恢復土地原狀”。由此可見，兩上訴人提出的“汕頭市潮陽區國土資源局也多次到現場對黃某發違法佔地建築行為查看，但卻沒有阻止黃某發繼續違法建設的行為，且沒有按照法定程序，嚴格履行法定職責，組織人員對黃某發的違反建築拆除”有相應的證明根據。兩上訴人舉證的《國土資源信訪事項處理意見書》、補充舉證的兩份《收款收據》，可以作為說明其權益可能受到行政機關不履行法定職責影響的依據。
另一份由廣東省汕頭市中級人民法院作出的、針對汕頭市潮陽區谷饒鎮政府的(2016)粵05行終30號《行政裁定書》認為：兩上訴人提出的“汕頭市潮陽區谷饒鎮人民政府也多次到現場對黃某發違法佔地建築行為查看，但卻沒有阻止黃某發繼續違法建設的行為，且沒有按照法定程序，嚴格履行法定職責，組織人員對黃某發的違反建築拆除”有相應的證明根據。兩上訴人舉證的《潮陽區人民政府辦公室關於劉映耿、劉宏州申請土地使用權的辦理情況回覆》、補充舉證的兩份《收款收據》，可以作為說明其權益可能受到行政機關不履行法定職責影響的依據。
據瞭解，由於劉映耿、劉宏州起訴汕頭市潮陽區谷饒鎮政府、汕頭市潮陽區國土資源局的兩起行政訴訟案件，一審人民法院不予立案後，兩人向汕頭市中級人民法院提起上訴後，汕頭市中級人民法院在認定了上述兩份《行政裁定書》中的事項後，作出終審裁定，指令潮南區人民法院予以立案。潮南區人民法院原定於3月3日上午進行了公開審理，後因追加黃某發為第三人，於4月21日進行了公開審理。
據汕頭市國土資源局網站發佈的土地管理執法信息顯示，在涉及本案同類違法佔地件中，潮陽區國土資源管理部門在巡查發現有違法佔地建築的案件後，首先是向違法佔地者下達《整改通知書》、《責令停止國土資源違法行為通知書》，並由潮陽區國土資源局依法作出行政處罰決定，“責令退還土地，限期拆除非法建築物和其他設施，恢復土地原狀”。同時，對於涉及的土地及地上附屬物，潮陽區國土資源局均根據有關法律法規及政策的規定，以潮陽區處理土地違法問題督導組辦公室的名義向土地管理共同責任單位發出《關於限期落實違法用地整改通知書》，尤其是向鄉鎮政府(街道辦事處)移交，要求鄉鎮政府(街道辦事處)落實退還土地，限期拆除整改，恢復土地原狀。在該局網站發佈的土地管理執法信息中(發佈的“潮陽區谷饒鎮蓮塘村村民非法佔地案”、“潮陽區城南街道鳳北居委村民鄭某傑非法佔地案”，等等)，潮陽區國土資源局就是按照上述程序辦理的案件，並以潮陽區處理土地違法問題督導組辦公室的名義發出《關於限期落實違法用地整改通知書》，移交給谷饒鎮鎮政府、城南街道辦事處，要求落實退還土地，限期拆除整改，恢復土地原狀。谷饒鎮政府在接到《關於限期落實違法用地整改通知書》後，組織人員對谷饒鎮蓮塘村村民非法佔地建築物進行了強制拆除。
根據《土地管理法》第七十二條規定，本案中第三人黃某發違法佔地建築的行為，應當給予拆除違法佔地建築物的行政處罰，而潮陽區國土資源局沒有給予這一行政處罰，原告劉映耿、劉宏州可以在提起行政訴訟的同時，向上級汕頭市國土資源局進行投訴，並要求汕頭市國土資源局對黃某發違法佔地建築行為作出給予拆除的行政處罰決定，或者由汕頭市國土資源局責令潮陽區國土資源局對黃某發違法佔地建築行為作出給予拆除建築物的行政處罰決定。除此之外，原告也可以根據《汕頭市關於建立土地管理共同責任制度的實施意見》的規定，向汕頭市監察局或者潮陽區監察局進行投訴，要求對潮陽區國土資源局和潮陽區谷饒鎮政府不嚴格履行《汕頭市關於建立土地管理共同責任制度的實施意見》的行為給予監督。據劉映耿、劉宏州介紹，在3月份他們已經向汕頭市國土資源局遞交了相關材料，要求汕頭市國土資源局對第三人黃某發違法佔地的建築，作出限期拆除的行政處罰決定，目前汕頭市國土資源局是否作出了相關行《政處罰決定書》，他們還沒有接到通知。
據本案原告劉映耿介紹，本案第三人黃某發的親屬曾經找到他說，第三人黃某發也是受害人，第三人是花了41萬元買來的那塊地，原來不知道那塊地是原告從村委會購買的。劉映耿還介紹，谷饒鎮政府主要負責人此前曾找到他，讓他把這1.52畝集體土地使用權讓給第三人黃某發，由鎮政府協調仙波村集體，從村集體的其他地塊，重新割讓一塊土地給他，他沒有同意。劉映耿認為，既然潮陽區國土資源局、谷饒鎮人民政府、第三人黃某發都承認第三人存在違法佔地問題，也承認侵犯了他的利益，潮陽區國土資源局、谷饒鎮人民政府就應該履行法定職責，依照法律規定，將第三人黃某發的違法佔地所建設二層樓房進行強制拆除，以此維護法律的尊嚴，維護行政機關的形象。
政府文件未顯示“填土”屬於違法佔地，可獲得建設用地
一份汕頭市潮陽區國土資源局作出的《〈關於清理歷史違法違法佔地建設的處理批覆〉不解事宜諮詢的答覆》稱本案中各方當事人都提到的1995年9月28日原潮陽市國土局《關於清理歷史違法佔地建設的批覆》(潮國土地監【1995】0225號】)“是根據《中華人民共和國土地管理法》以及‘潮國土【1995】19號】’的規定而作出的。”，其中包括“填土”的行為。
記者查閱了“潮國土【1995】19號文件”，該《文件》的全稱是《關於全面清查處理亂佔耕地濫用土地的通知》(潮國土【1995】19號)，該《通知》是由潮陽市國土局於1995年5月10日作出並下發的。該《通知》確定的清理範圍是“從1987年1月1日起至94年底止，未經批准或超過批准面積，已經建成或已動工興建的所有非農建設用地項目均屬清理範圍。”，該《通知》規定了“各村(居)委指定專人受理申報，並按民用房用地和集體用地分項造冊登記，繪製用地現狀四至平面圖，收取各用地和戶繳款收據複印件。填寫後上報鎮國土所、街道辦事處城管辦審查，並徵得鎮政府和街道辦事處同意，上報市國土局。市國土局組織檢查，對各鎮、村自報項目進行逐個勘查，經校隊原始憑證及收據，情況是事實的予以認定。並對經勘查認定的項目進行兌現處理，收取各種稅費，補辦用地手續，核發土地使用證。”該《通知》規定“閒置土地超過二年以上的，收回土地使用權。”同時規定“各鎮、街道辦事處的國土部門要本著認真負責的態度，逐戶過關，逐宗勘察核實，繪圖填表造冊，及時上報，辦妥手續，確保此項工作圓滿按期完成”。在該《通知》中沒有潮陽市人民政府授權潮陽市國土局代替市政府對建設用地可以作出給予批准的事項，即本案中各方當事人都提到的《關於清理歷史違法佔地建設的批覆》(潮國土地監【1995】0225號】)屬於超越職權範圍作出的，按照《土地管理法》的規定屬於無效的批准文件。
在《關於全面清查處理亂佔耕地濫用土地的通知》(潮國土【1995】19號)中，記者沒有看到“填土”屬於已經建好的違法建築，或者屬於正在建設的違法佔地行為的內容。至於為什麼“填土”屬於違法佔地建設行為，廣東省國土資源廳責成汕頭市國土資源局負責給予解釋，汕頭市國土資源局責成潮陽區國土資源局給予解釋，目前沒有看到相關解釋。
另據汕頭市潮陽區國土資源局、潮陽區谷饒鎮人民政府、潮陽區谷饒鎮仙波村提供的涉及《關於清理歷史違法佔地建設的批覆》(潮國土地監【1995】0225號】)地籍表，以及本案第三人提供的，其與劉某堅在2004年9月20日簽訂的一份買賣集體土地使用權的《協議書》顯示，各方提供的四至範圍均不一樣，相互矛盾並排斥，均顯示《關於清理歷史違法佔地建設的批覆》(潮國土地監【1995】0225號】)0.6畝土地不在“西溝洋”，第三人提供的《協議書》四至與《關於清理歷史違法佔地建設的批覆》(潮國土地監【1995】0225號】)集發製衣廠用地毫無關係。
一份仙波村社區居民委員會1995年8月15日上報的《西溝洋場地圖》顯示德英廠南面是炎元廠，炎元廠南面還是炎元廠，接下來南面是世光廠。在該《西溝洋廠地圖》中沒有《關於清理歷史違法佔地建設的批覆》(潮國土地監【1995】0225號】)集發製衣廠的廠房用地，即，在1995年仙波村社區居民委員會根本就沒有向任何單位、任何部門上報過“集發製衣廠”用地在仙波村的西溝洋。
一份由潮陽區國土資源局、谷饒鎮人民政府提供的《潮陽縣谷饒鎮新坡村宅基地地籍表》顯示，集發製衣廠用地在“將軍寨洋”，後被花掉改成了“西溝洋”，四至東巷子、西巷子、南元發文胸廠、北任炎廠(後被花掉改成了“德英廠”)。
一份由潮陽區國土資源局提供的《潮陽區國土資源局違法案件現場勘查筆錄》顯示，認定第三人黃柳發違法佔地1.52畝，其中95年批准0.6畝、未經批准0.92畝，坐落位置，北至德英廠、西為集元發，西至商鋪，東至道路。在這份《筆錄》中和圖表中，沒有“元發文胸廠”的用地。“集元發”疑為“集發製衣廠”與“元發文胸廠”的統稱，而元發文胸廠疑為也不在西溝洋區域。
一份由潮陽區國土資源局提供的2015年5月8日繪製的《谷饒新坡村集發廠示意圖》顯示，第三人違法佔地坐落位置北至德興廠(原工藝服裝廠)，南至集元廠，並特別註明了“德興廠(包括邊角地0.26畝)屬工藝服裝廠轉讓，集發厂部分屬德興廠轉給。”。在該《示意圖》中，不但德英廠、元發文胸廠用地不在此處，且暴露出兩起違法倒賣集體土地使用權的案件，一起是集發製衣廠倒賣土地從中獲利，另一起是德興廠倒賣土地從中獲利，其原因在於第三人黃某發親屬找原告說購買土地用了41萬元，無論集發製衣廠是否坐落在此、是否屬於無效的《批覆》，無論德興廠是否具有涉及本案的土地使用權，轉讓者從中獲利均涉嫌犯罪。而由潮陽區國土資源局、谷饒鎮人民政府、仙波村民委員會、第三人黃某發提供的大量文件資料顯示，所謂的“集發製衣廠”用地《批覆》有無法律效力，“集發製衣廠”的用地都不在仙波村西溝洋區域。
由利害關係人劉映耿、劉宏州作為原告，汕頭市潮陽區國土資源局、潮陽區谷饒鎮人民政府作為被告，黃某發被追加為第三人的，兩個行政不作為、不履行法定職責訴訟案件，在4月21日分別審理後，當庭並未進行宣判。國土資源管理部門在認定了違法事實後，不作出《行政處罰決定書》，讓違法行為繼續存在並延續，是否屬於不履行法定職責範疇;以及鎮政府未落實土地管理共同責任制度，不按照法律規定實施管理措施，是否屬於未履行法定職責，人民法院將擇日進行判決。
相關推薦
