裁判要點
關於責令改正或限期改正違法行為是否屬於行政處罰的問題。首先，責令改正（或者限期改正）與行政處罰概念有別。行政處罰是行政主體對違反行政管理秩序的行為依法定程序所給予的法律制裁；而責令改正或限期改正違法行為是指行政機關在實施行政處罰的過程中對違法行為人發出的一種作為命令。其次，兩者性質、內容不同。行政處罰是法律制裁，是對違法行為人的人身自由、財產權利的限制和剝奪，是對違法行為人精神和聲譽造成損害的懲戒；而責令改正或者限期改正違法行為，其本身並不是制裁，只是要求違法行為人履行法定義務，停止違法行為，消除不良後果，恢復原狀。第三，兩者的規制角度不同。行政處罰是從懲戒的角度，對行政相對人科處新的義務，以告誡違法行為人不得再違法，否則將受罰；而責令改正或者限期改正則是命令違法行為人履行既有的法定義務，糾正違法，恢復原狀。第四，兩者形式不同。行政處罰法第八條規定了行政處罰的具體種類，具體有：警告，罰款，沒收違法所得、非法財物，責令停產停業，暫扣或者吊銷許可證、執照和行政拘留等；而責令改正或者限期改正違法行為，因各種具體違法行為不同而分別表現為停止違法行為、責令退還、責令賠償、責令改正、限期拆除等形式。
裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2018）最高法行申4718號
再審申請人(一審被告、二審被上訴人)：山東省淄博市人民政府,住所地山東省淄博市張店區人民西路8號。
法定代表人：於海田，山東省淄博市人民政府市長。
委託訴訟代理人：伊國慶，山東省淄博市人民政府法制辦公室工作人員。
被申請人(一審原告、二審上訴人)：王元和，男,1965年8月20日出生，漢族，住山東省沂源縣。
二審被上訴人（一審第三人）：山東華獅啤酒有限公司，住所地山東省沂源縣歷山路10號。
法定代表人：劉訓富，該公司董事長。
王元和訴山東省淄博市人民政府（以下簡稱淄博市政府）行政複議一案，再審申請人淄博市政府不服山東省高級人民法院（2017）魯行終220號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成由審判員黃永維、審判員樑鳳雲、審判員王海峰參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。
2016年5月16日，淄博市政府作出淄政複決字〔2016〕第11號行政複議決定（以下簡稱被訴複議決定），撤銷了山東省淄博市住房公積金管理中心作出的淄住限改字〔2015〕第2號責令限期整改通知書（以下簡稱涉案責令限期整改通知書）。王元和不服被訴複議決定，向山東省淄博市中級人民法院提起本案行政訴訟，請求法院依法撤銷被訴複議決定。一審法院判決駁回了王元和的訴訟請求。山東省高級人民法院二審判決撤銷了一審判決和被訴複議決定，責令淄博市政府重新作出複議決定。
一審法院查明，一審法院在2013年8月7日作出的（2013）淄民再終字第22號民事判決確認，在1998年2月至2007年10月25日期間，王元和與山東華獅啤酒有限公司（以下簡稱華獅公司）存在事實勞動關係。2007年10月26日，華獅公司與王元和又簽訂勞動合同，合同期限為3年（合同上寫明為2007年10月26日至2007年10月25日止）。2008年7月31日，王元和向山東省沂源縣人民法院提出民事訴訟，要求解除其與華獅公司之間的勞動合同。在王元和與華獅公司勞動關係存續期間，華獅公司未給王元和設立公積金賬戶。山東省淄博市住房公積金管理中心在接到王元和投訴後，於2015年8月17日立案調查，於同月28日作出涉案責令限期整改通知書。該通知書認定華獅公司未按《住房公積金管理條例》第十五條、第十七條、第三十七條的規定為王元和設立住房公積金，要求華獅公司在收到通知書後5日內為王元和辦理住房公積金設立手續。華獅公司不服該通知，於2016年2月18日向淄博市政府申請行政複議。淄博市政府於2016年5月16日作出被訴複議決定，認定華獅公司在其與王元和存在事實勞動關係期間，未依法為王元和辦理住房公積金賬戶設立手續，違反了《住房公積金管理條例》第十五條第一款的規定。因該違法行為在二年內未被發現，依據《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱行政處罰法）第二十九條的規定，不應對華獅公司給予行政處罰。根據《中華人民共和國行政複議法》（以下簡稱行政複議法）第十八條第一款第三項第3目之規定，撤銷山東省淄博市住房公積金管理中心作出的涉案責令限期整改通知書具體行政行為。王元和不服被訴複議決定，請求法院依法撤銷被訴複議決定。
一審法院認為，本案的審理重點為淄博市政府於2016年5月16日作出的被訴複議決定認定事實是否清楚，複議程序是否合法，適用法律是否正確。根據《住房公積金管理條例》第十五條的規定，華獅公司錄用王元和為本單位職工後，應當自錄用之日起30日到住房公積金管理中心辦理繳存登記，並持住房公積金管理中心的審核文件，到受委託銀行為其辦理職工住房公積金賬戶的設立手續。同時，根據《住房公積金管理條例》第三十七條的規定，華獅公司若不為王元和辦理住房公積金賬戶設立手續，可由住房公積金管理中心責令限期辦理。一審法院於2013年8月7日所作出的（2013）淄民再終字第22號民事判決業已確認在1998年2月至2007年10月25日期間，王元和與華獅公司存在事實勞動關係。2007年10月26日，華獅公司與王元和又簽訂勞動合同，合同期限為3年。該合同上雖寫明的是2007年10月26日至2007年10月25日止。但根據該勞動合同的本意和整體解釋，應當認定該勞動合同應自2007年10月26日至2010年10月25日止。勞動合同上書寫的2007年10月25日應為筆誤。2008年7月31日，王元和向山東省沂源縣人民法院提出民事訴訟，要求解除其與華獅公司之間的勞動合同。因此，根據《中華人民共和國勞動合同法》等相關規定，王元和與華獅公司之間的勞動關係應存續至2008年7月31日。淄博市政府的被訴複議決定認定在2007年10月25日之後，王元和與華獅公司之間不再存在勞動關係，認定事實有誤，依法予以糾正。王元和與華獅公司之間的勞動關係應是1998年2月至2008年7月31日。
行政處罰法第二十九條規定：“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。前款規定的期限，從違法行為發生之日起計算；違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算。”本案中，在1998年2月至2008年7月31日期間，華獅公司一直未為王元和設立賬戶，其違法行為處於連續狀態，故華獅公司的違法行為終了之日應為2008年7月31日。山東省淄博市住房公積金管理中心通過王元和舉報後發現華獅公司違法行為的時間是在2015年8月，從違法行為終了的2008年7月31日至山東省淄博市住房公積金管理中心通過王元和舉報後發現華獅公司違法行為之日，已超過行政處罰法第二十九條規定的兩年的追責時效。因此，山東省淄博市住房公積金管理中心所作出的責令限期整改通知書具體行政行為，未考慮行政處罰法第二十九條所規定的追責時效，依法應予撤銷。淄博市政府根據行政複議法第十八條第一款第三項第3目之規定，決定撤銷山東省淄博市住房公積金管理中心所作出的涉案責令限期整改通知書具體行政行為，適用法律正確。行政處罰法是行政機關行政處罰的設定和實施的基本法律，除有特別規定，行政機關的行政處罰都應當遵循行政處罰法的規定。因此，王元和認為山東省淄博市住房公積金管理中心責令限期整改通知書不適用行政處罰法第二十九條的理由，不予支持。在華獅公司提出複議申請後，淄博市政府按照行政複議法及相關規定，經過初步審查、受理、被申請人答覆、審理、決定等環節，作出了被訴複議決定並依法送達。淄博市政府的複議程序符合法律規定。綜上所述，淄博市政府所作出的被訴複議決定雖對部分事實認定錯誤，但該錯誤認定對複議決定結果沒有產生影響。該複議決定程序合法，適用法律正確。王元和的訴訟請求，事實和法律依據不足，不予支持。2016年11月3日，一審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，作出（2016）魯03行初27號行政判決：駁回王元和的訴訟請求。
王元和不服一審判決，向山東省高級人民法院上訴，請求撤銷一審判決，依法改判要求華獅公司繼續履行山東省淄博市住房公積金管理中心作出的責令限期整改通知，判令其限期給王元和繳納住房公積金。
山東省高級人民法院二審查明的事實與一審法院一致。
二審法院認為，本案的爭議焦點是山東省淄博市住房公積金管理中心作出的責令華獅公司限期改正這一行政行為是否屬於行政處罰，即責令改正或限期改正違法行為是否屬於行政處罰。首先，行政處罰是行政主體對違反行政管理秩序的行為依法定程序所給予的行政制裁；而責令改正或限期改正違法行為是指行政主體為維持法定秩序而責令違法行為人履行既有的法定義務或停止、糾正違法行為的行政行為。行政處罰科以相對人新的義務，具有懲罰性；而責令改正或限期改正違法行為則是命令相對人履行既有的法定義務，無懲罰性。其次，行政處罰法第八條規定：“行政處罰的種類：（一）警告；（二）罰款；（三）沒收違法所得、沒收非法財物；（四）責令停產停業；（五）暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法規規定的其他行政處罰。”責令限期改正並不屬於上述規定列舉的行政處罰的種類。綜上，責令改正或限期改正違法行為是不同於行政處罰的行政行為，亦不存在包含或隸屬關係。
《住房公積金管理條例》第三十七條規定：“違反本條例的規定，單位不辦理住房公積金繳存登記或者不為本單位職工辦理住房公積金賬戶設立手續的，由住房公積金管理中心責令限期辦理；逾期不辦理的，處1萬元以上5萬元以下的罰款。”由此可看出，住房公積金管理中心具有作出責令改正和行政處罰兩種行政行為的行政職權。具體到本案，王元和與華獅公司之間在一定期間內存在勞動關係，但華獅公司未為其辦理住房公積金賬戶設立手續。山東省淄博市住房公積金管理中心有權對華獅公司不為王元和辦理住房公積金賬戶設立手續的行為作出責令改正和行政處罰的行政職權。山東省淄博市住房公積金管理中心作出的涉案責令整改通知書責令華獅公司限期改正，並未予以行政處罰，即其僅作出了責令改正的行政行為。行政處罰法是規範行政處罰行政行為的基本法律。淄博市政府作出的行政複議決定適用行政處罰法第二十九條撤銷山東省淄博市住房公積金管理中心作出的涉案責令限期整改通知書屬適用法律錯誤，應予撤銷。一審法院維持淄博市政府的行政複議決定不當，二審法院予以糾正。王元和與華獅公司之間勞動關係存續期間是一審法院適用行政處罰追責時效的前提，鑑於本案不適用行政處罰相關規定，其不屬於審查範圍，不予審理。2017年6月20日，二審法院依據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項之規定，作出（2017）魯行終220號行政判決：一、撤銷一審判決；二、撤銷淄博市政府被訴複議決定；三、責令淄博市政府就華獅公司的行政複議申請重新作出複議決定。
淄博市政府向本院申請再審，請求撤銷二審判決，再審本案。其申請再審的事實與理由為：責令改正行為應屬於行政處罰，二審判決認定“限期改正”不屬於行政處罰，其與行政處罰分屬兩種行政行為，此認定屬於適用法律錯誤。
本院認為，本案爭議的焦點為山東省淄博市住房公積金管理中心作出的責令華獅公司限期改正這一行政行為是否屬於行政處罰，即責令改正或限期改正違法行為是否屬於行政處罰的問題。首先，責令改正（或者限期改正）與行政處罰概念有別。行政處罰是行政主體對違反行政管理秩序的行為依法定程序所給予的法律制裁；而責令改正或限期改正違法行為是指行政機關在實施行政處罰的過程中對違法行為人發出的一種作為命令。其次，兩者性質、內容不同。行政處罰是法律制裁，是對違法行為人的人身自由、財產權利的限制和剝奪，是對違法行為人精神和聲譽造成損害的懲戒；而責令改正或者限期改正違法行為，其本身並不是制裁，只是要求違法行為人履行法定義務，停止違法行為，消除不良後果，恢復原狀。第三，兩者的規制角度不同。行政處罰是從懲戒的角度，對行政相對人科處新的義務，以告誡違法行為人不得再違法，否則將受罰；而責令改正或者限期改正則是命令違法行為人履行既有的法定義務，糾正違法，恢復原狀。第四，兩者形式不同。行政處罰法第八條規定了行政處罰的具體種類，具體有：警告，罰款，沒收違法所得、非法財物，責令停產停業，暫扣或者吊銷許可證、執照和行政拘留等；而責令改正或者限期改正違法行為，因各種具體違法行為不同而分別表現為停止違法行為、責令退還、責令賠償、責令改正、限期拆除等形式。綜上，責令改正或限期改正違法行為是與行政處罰相不同的一種行政行為，二審法院認為其不屬於行政處罰，並無不當。
本案中，根據一、二審法院所查明的事實，王元和與華獅公司之間在一定期間內存在勞動關係，但華獅公司未為其辦理住房公積金賬戶設立手續。根據《住房公積金管理條例》第三十七條關於“違反本條例的規定，單位不辦理住房公積金繳存登記或者不為本單位職工辦理住房公積金賬戶設立手續的，由住房公積金管理中心責令限期辦理；逾期不辦理的，處1萬元以上5萬元以下的罰款”的規定，住房公積金管理中心具有作出責令限期改正和行政處罰兩種行政行為的行政職權。山東省淄博市住房公積金管理中心據此作出涉案責令限期整改通知書責令華獅公司限期改正，但並未予以行政處罰。淄博市政府依據行政處罰法第二十九條之規定作出被訴複議決定，撤銷了山東省淄博市住房公積金管理中心作出的涉案責令限期整改通知書，屬適用法律錯誤。二審法院判決撤銷被訴複議決定，亦無不當。
綜上，再審申請人淄博市政府的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：
駁回山東省淄博市人民政府的再審申請。
審判長 黃永維
審判員 樑鳳雲
審判員 王海峰
二〇一八年十二月二十七日
書記員 宋芳菲
來源：魯法行談
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編輯：傅德慧 石慧