尹傑
銀行賬戶作為存款人辦理存、貸款和資金收付活動的基礎,是社會資金運動的起點和終點。我國銀行賬戶體系以1994年10月人民銀行出臺《銀行賬戶管理辦法》為起點,以2005年6月在全國推廣運行人民幣銀行結算賬戶管理系統(以下簡稱“賬戶管理系統”)為突破,歷經20餘年的改革發展,基本形成了以銀行賬戶管理制度為基礎,以賬戶管理系統及聯網核查公民身份信息系統(以下簡稱“聯網核查系統”)為依託,以存款人、存款人主管部門、商業銀行、人民銀行(以下統稱為“銀行賬戶活動相關參與者”)互相制約為紐帶的管理框架。完善銀行賬戶體系對於遏制金融詐騙、偷逃稅款、洗錢等違法活動,降低銀行機構經營風險,促進金融創新,保障市場經濟健康發展有重要意義。目前賬戶管理系統存在儲蓄賬戶監管有空白、缺乏有效落實銀行賬戶實名制的措施、賬戶管理系統的監管功能不完善等問題,需採取措施加以解決。
改革銀行賬戶制度,夯實銀行賬戶體系管理基礎
(一)提高銀行賬戶制度的法律層級。目前我國銀行賬戶管理制度以人民銀行頒發的《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》為制度核心,其法律層級為部門規章,法律層級較低,缺乏對存款人主管部門的約束性,不利於調動各方積極性,無法形成銀行賬戶監管的合力。因而提高銀行賬戶管理制度的立法層級是改進銀行賬戶制度執行效力的首要措施。
(二)明確人民銀行作為銀行賬戶監管部門。按照國際慣例,中央銀行是國家支付體系發展的核心促進者,中央銀行在國家支付體系中履行支付服務提供者、支付體系建設推動者、支付制度制定者、支付體系監管者等角色。而銀行賬戶體系作為支付體系的重要組成部分,中央銀行一直是各國銀行賬戶的監管部門,而人民銀行作為我國的中央銀行,由《中華人民共和國人民銀行法》賦予了維護支付、清算系統的正常運行,會同國務院銀行業監督管理機構制定支付結算規則等職責。明確人民銀行作為銀行賬戶監管部門將有利於降低監管成本,減少人民銀行和銀行業監督管理機構共同監管銀行賬戶業務造成的角色不清、監管效率低下等弊端。
(三)細化銀行賬戶活動相關參與者落實賬戶實名制的義務。建議進一步明確商業銀行對存款人身份信息的真實性審核義務,對存款人銀行賬戶交易意願真實性的審核義務,以確保存款人身份信息、銀行賬戶交易信息的真實性。明確存款人、存款人主管部門配合商業銀行開展存款人身份信息真實性、交易信息真實性的核實義務。明確存款人及時、如實向商業銀行報告身份信息變動情況、異常交易信息的義務。明確商業銀行及時、如實向人民銀行報送存款人身份信息和賬戶交易信息的義務。明確商業銀行、存款人主管部門、人民銀行確保存款人身份信息和銀行賬戶交易信息安全的義務等。
(四)建立銀行賬戶日常監管機制。人民銀行對銀行賬戶的監管思路應從“准入監管”向“日常監管”轉變,從“合規監管、事後處罰”向“風險監管、事前預防”轉變。建議取消銀行賬戶分類管理、現金使用限制、開戶三個工作日止付限制等,取消銀行賬戶行政許可手續,由商業銀行和存款人根據風險承擔能力、服務偏好雙方自願決定銀行賬戶開立和使用的具體事項。建議強化人民銀行對銀行賬戶信息的持續監管和動態監管,建立人民銀行對商業銀行報送銀行賬戶信息的驗證機制,對存款人和商業銀行違規報送銀行賬戶信息的情況予以懲戒,以提升存款人和商業銀行履行銀行賬戶信息報送義務的自覺性。
改進賬戶管理系統功能,提高全面、如實反映銀行賬戶信息能力
(一)增加落實賬戶實名制的信息驗證功能。建議增加賬戶管理系統銀行賬戶信息與外匯、公安、工商、財政、出入境管理部門、軍隊等部門相關存款人身份信息的驗證功能,提高存款人相關身份信息真實性驗證效率,統一商業銀行落實銀行賬戶實名制標準。
(二)增加賬戶管理系統賬戶信息動態監測功能。實現賬戶管理系統與支付系統、同城票據清算系統、商業銀行核心系統等相關係統開展銀行賬戶信息比對的功能,監測未納入賬戶管理系統的存款人身份信息和交易信息。
(三)提高賬戶管理系統統計分析功能。建議藉助當前全國推廣社會統一信用代碼的有利時機,實現對存款人身份唯一性和交易唯一性的識別,進一步開發賬戶管理系統對銀行賬戶信息開展綜合分析的功能,從而可形成多口徑統計分析結果,提高銀行賬戶信息應用價值。
擴充銀行賬戶制約機制,提升銀行賬戶管理制度的執行效力
(一)積極引入徵信制約。按照《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》規定,人民銀行應對存款人銀行賬戶違規行為實施行政處罰,但由於行政處罰涉及受理舉報、調查核實、立案、送達回證、受理申辯、做出決定等多個環節,而存款人違規行為眾多,人民銀行較難獨立完成,而委託商業銀行代為調查核實、送達回證則面臨法律風險。同時目前,人民銀行對商業銀行銀行賬戶違規行為的處罰措施以罰款和通報為主,難以形成長效約束力,制約效果不顯著。建議將監管思路由“重處罰”向“重信息管理”轉變,將存款人、商業銀行違反銀行賬戶管理制度的信息納入徵信系統,提高商業銀行、存款人的違規成本,促進存款人和商業銀行落實銀行賬戶制度、如實反映賬戶信息的自覺性。
(二)發揮行業自律效能。行業自律是市場經濟體制的必然產物,我國銀行賬戶體系建立的目標是適應和促進市場經濟的發展,因而發揮行業自律組織互相交流、互相監督的功能是銀行賬戶體系發展的必然結果。目前我國的銀行業自律組織為支付清算協會,建議建立支付清算協會與人民銀行的信息溝通機制,擴寬人民銀行對商業銀行監測信息的渠道,提高人民銀行對商業銀行的非現場監管能力。同時積極發揮交流平臺的功能,促進人民銀行、商業銀行對新興支付業務做出敏銳反應和創新舉措,從而推動銀行賬戶管理制度不斷更新。
(三)增強人民銀行、商業銀行、存款人主管部門之間的信息互動。目前人民銀行和商業銀行之間建立了信息互動機制,而商業銀行與存款人主管部門,人民銀行與存款人主管部門之間缺乏有效信息互動,造成存款人主管部門和人民銀行對存款人銀行賬戶分頭管理,監管成本較高。建議建立銀行賬戶管理制度、監管信息互動信息交流平臺,便於商業銀行、人民銀行了解存款人主管部門最新行業管理要求,同時存款人主管部門可通過人民銀行的賬戶管理系統及時監測存款人的銀行賬戶信息,為提高行業管理水平提供決策依據。