■“協商式監督”與“政治監督”雖然在本質內容上是一致的，但又有新的視角、新的蘊涵。這個新視角、新蘊涵就是，強調了人民政協民主監督與社會主義協商民主的關係，是“社會主義協商民主的重要實現形式”。
今年初中共中央辦公廳印發的《關於加強和改進人民政協民主監督的意見》（以下簡稱《意見》），是以習近平同志為核心的黨中央，著眼完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，推進人民政協民主監督制度化、規範化、程序化，更好發揮人民政協民主監督獨特優勢制定的一個重要文件。這個文件不僅對加強和改進政協民主監督提出了許多重要的新舉措，而且在涉及政協民主監督理論方面也提出了不少重要的新觀點，其中一個集中表現，就是對什麼是人民政協民主監督作出了一個新概括。全面準確地分析認識這一新概括，對於深刻理解政協民主監督的性質定位，正確把握政協民主監督的原則方向，深入貫徹這次《意見》的精神，都是十分必要和重要的。
這次《意見》對人民政協民主監督的新概括即：“人民政協民主監督是在堅持中國共產黨的領導、堅持中國特色社會主義的基礎上，參加人民政協的各黨派團體和各族各界人士在政協組織的各種活動中，依據政協章程，以提出意見、批評、建議的方式進行的協商式監督。”對這個新概括，我以為可以從三個方面去理解把握。
一、協商式監督與互相監督一脈相承，同政協章程和中共中央有關文件中的論述在本質內容上是一致的
分析認識這個問題，可以比較一下對政協民主監督的兩個制度性規定。一個是政協章程，規定：“民主監督是對國家憲法、法律和法規的實施，重大方針政策的貫徹執行、國家機關及其工作人員的工作，通過建議和批評進行監督。”還有一個是2006年《中共中央關於加強人民政協工作的意見》，規定：“人民政協的民主監督是我國社會主義監督體系的重要組成部分，是在堅持四項基本原則的基礎上通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監督。”比較來看，這次《意見》的概括與上述兩個對政協民主監督的制度性規定，在本質內容上是相同的，就是都堅持了政協民主監督是一種通過“提出意見、批評、建議的方式”進行的監督，而不是帶有強制約束力的權力監督。但這次《意見》的概括又有新的提法，其中突出的一點，就是提出了政協民主監督是“協商式監督”，而沒有提“政治監督”。那麼，“協商式監督”與“政治監督”有什麼區別呢？我以為，這兩個提法著眼點有所不同，但本質上是一致的，就是它們都體現了人民政協的性質定位。
講政協民主監督是政治監督，主要是從統一戰線角度講的，強調了民主監督與互相監督的關係。這次《意見》也提到，政協民主監督同中國共產黨與各民主黨派、無黨派人士長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共是一脈相承的。從政協的歷史看，政協一成立就有民主監督，但剛開始主要強調的是在政協這個統一戰線組織中，處於領導地位的中國共產黨要注意聽取民主黨派和無黨派人士的意見建議。周恩來早在1950年政協一屆二次會議第一次黨組會上的講話中就指出：“要讓黨外人士做到‘知無不言，言無不盡’，使他們在各種會議上敢於說話。……他們說的話不一定都對，但只要有一點好的，我們就應當重視。願聽意見不是一件容易的事，但必須去聽，特別是要能聽不同的意見。”1956年經過社會主義改造我國進入社會主義社會後，毛澤東提出了中國共產黨與民主黨派和無黨派民主人士“長期共存、相互監督”的八字方針，全國政協常委會議為此專門作出決定，要求各級政協貫徹這一方針，開始明確了人民政協有民主監督的任務。互相監督主要是中國共產黨接受民主黨派和無黨派人士的監督。直到改革開放初期，擔任五屆政協主席的鄧小平提出要發揮政協在國家政治生活中的監督作用時，仍然講的是“互相監督”。由於多黨合作的政黨關係以及統一戰線關係都是一種政治關係，中國共產黨對統一戰線的領導主要是政治領導，我國各政黨之間的互相監督就是“政治監督”，人民政協作為統一戰線組織、多黨合作和政治協商機構開展的監督，當然也是政治監督。因此，講政協的民主監督是一種通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監督，也體現了政協的性質定位。這次《意見》沒有提不等於否認政協民主監督的這一特性。
二、協商式監督適應發展社會主義協商民主新形勢，賦予了人民政協民主監督新蘊涵
“協商式監督”與“政治監督”雖然在本質內容上是一致的，但又有新的視角、新的蘊涵。這個新視角、新蘊涵就是，強調了人民政協民主監督與社會主義協商民主的關係，是“社會主義協商民主的重要實現形式”。
人民政協有團結和民主兩大主題，政協一成立就既是統一戰線組織，又是政治協商機關。十八大後中共中央作出了全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略部署，其中政治體制改革的一項重要內容，就是健全社會主義協商民主制度，推進協商民主廣泛多層制度化發展。正是適應這一新形勢，習近平總書記代表中共中央在慶祝人民政協成立65週年的講話中，進一步論述了協商民主是我國獨特的、獨到的、獨有的人民民主形式，明確了人民政協是國家治理體系的重要組成部分，是我國協商民主的重要渠道,要發揮作為專門協商機構的作用，把協商民主貫穿於履行職能的全過程。這是在堅持人民政協基本性質的基礎上，適應新形勢對人民政協提出的新任務。這個新任務就要求，不僅要從人民政協作為統一戰線組織的角度，而且要從推進國家治理體系和治理能力現代化，發揮政協作為協商民主重要渠道和專門協商機構作用的角度，進一步加強和改進人民政協民主監督。
提出政協的民主監督是“協商式監督”，進一步明確了政協民主監督的固有屬性。因為監督本質上屬於民主範疇。健全社會主義協商民主制度，是十八大作出的深化政治體制改革、推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略舉措。因此，將政協民主監督與協商民主相聯繫提出協商式監督，也要從深化政治體制改革、推進國家治理體系和治理能力現代化的高度來認識。提出這樣一個論斷意味著，在我國社會主義監督體系中，作為協商民主重要渠道和專門協商機構開展的政協監督，不是權力監督，但也不同於一般的社會監督，而是一種有國家政治制度保障、能夠作為我國政治體制重要組成部分在國家治理體系中發揮重要作用的監督。正因此，中共十八屆六中全會通過的《中國共產黨黨內監督條例》，在首次把政協民主監督寫入中國共產黨黨內法規時，是把支持和保證“人民政協依章程進行民主監督”，與支持和保證人大、政府、監察機關、司法機關等國家機關的監督並列放在一起論述的。而對中國共產黨與各民主黨派的互相監督，則另外單列了一條。所以，也可以說《意見》的這個概括，進一步明確了作為國家政治體制、治理體系的重要組成部分，政協民主監督在我國社會主義監督體系中的獨特地位和作用。
正是為了更好地發揮人民政協民主監督這一獨特優勢，這次《意見》不僅首次全面規定了政協民主監督的八個方面的主要內容，而且首次提出了政協的監督是有重點的，這個重點就是“黨和國家重大方針政策和重要決策部署的貫徹落實情況”。之所以要專門提出監督重點，一方面是因為政協的監督內容十分豐富，需要選擇重點、有的放矢地來開展；另一方面更因為這是適應當前新形勢新任務，充分發揮政協民主監督作用、增強監督實效的需要。從歷史上看，過去政協作為統一戰線組織，在發揮監督作用時比較強調提倡廣開言路，讓委員在各種會議和活動中知無不言、言無不盡地發表意見。應當說這在當前也仍然是需要的。這次《意見》也繼續提出了要堅持平等協商、坦誠相見、各抒己見、暢所欲言。但是，要充分發揮政協作為協商民主重要渠道和專門協商機構的監督作用，就更要注重在國家政治生活中對國家權力的運行和實施加以監督，對“黨和國家重大方針政策和重要決策部署的貫徹落實情況”進行監督。習近平總書記在政協成立65週年大會的講話中提出，“協商就要真協商，真協商就是要協商於決策之前和決策之中。”俞正聲主席在今年常委會工作報告中提出，政協監督要“真監督”，真監督不僅要“敢講話、講真話”，而且要注意圍繞“黨和國家重大方針政策和重要決策部署的貫徹落實情況”，有組織、有重點地進行監督。
三、全面準確地理解把握“協商式監督”的新蘊涵
俞正聲主席在今年政協常委會工作報告中指出：“協商式監督特色和優勢突出，協商是方式和原則，監督是手段和途徑，協助黨和政府解決問題、改進工作、增進團結、凝心聚力是目的。”全面準確地理解把握“協商式監督”的內涵，不能簡單從字面上去理解這裡講的“協商”。這裡講的“協商”，不是說政協開展民主監督是否還要事先與監督對象商量一下，問能不能監督？也不是說政協的民主監督可以不問監督效果，只是可聽可不聽的“軟”監督。這裡說的“協商式監督”，我理解至少包括三層內涵：首先是講政協民主監督的性質定位，即人民政協不是國家權力機關，政協是依據政協章程通過提出意見、批評、建議進行監督，監督的效果不是靠強制約束力，而是靠政治影響力；其次是講政協民主監督的原則方法，即由政協的性質所決定，政協民主監督不能採用行政命令的方法進行，也不同於一般社會輿論、人民群眾監督的發議論方式，而必須根據政協章程、依託政協組織、適應政協性質要求，堅持相互尊重、平等討論、求同存異、理性包容的原則，通過提出意見、批評、建議的方式進行監督；第三是突出了政協民主監督的特點和優勢，就是進一步表明政協的民主監督，既可以對涉及憲法法律和法規的實施，涉及人民群眾切身利益的實際問題解決落實情況等，廣開言路、暢所欲言，發揮政協民主監督廣泛性、靈活性的優勢，在國家政治生活中起到一種政治寒暑表、社會解壓閥的作用；又可以圍繞“黨和國家重大方針政策和重要決策部署的貫徹落實情況”，有組織、有重點地開展監督，發揮對國家權力運行和實施的制約和監督作用。但這種制約和監督，不是西方多黨制、兩院制下的那種互相掣肘、權力制衡，而是與黨和國家機關的監督互為補充、相輔相成，實現加強監督、有效制約與保持集中領導、富有效率的有機統一。政協民主監督的目的，是協助黨和政府解決問題、改進工作、增進團結、凝心聚力。
全面準確地理解把握《意見》提出“協商式監督”的新蘊涵，還有一點值得注意，就是要看到《意見》提出“協商式監督”這個論斷，是與進一步完善政協開展民主監督政治基礎的表述，進一步明確政協履行民主監督的主體聯繫在一起論述的。人民政協作為統一戰線組織，作為多黨合作和政治協商機構，政協組織本身不是履行政協職能的主體而只是載體平臺，履行政協職能的主體是政協的參加單位和政協委員。正是為了準確體現政協民主監督的這一性質定位，這次《意見》在作出“協商式監督”這個新論斷前面，不僅明確提出了履行政協民主監督職能的主體，是“參加人民政協的各黨派團體和各族各界人士”；而且著眼於這個主體，對政協開展民主監督政治基礎的表述也作了進一步完善，就是沒有像2006年《中共中央關於加強人民政協工作的意見》中表述的“在堅持四項基本原則的基礎上”，而是改提“在堅持中國共產黨的領導、堅持中國特色社會主義的基礎上”。這個補充完善十分重要。它不僅體現了十八大後中共中央強調的，“做好人民政協工作，必須堅持人民政協的性質定位”的思想，而且對於政協履行民主監督職能的主體來講，也更精準、更貼切、更有利於充分發揮所有政協委員的積極作用。
“在四項基本原則的基礎上”提出意見批評建議這個說法，最早出自1989年《中共中央關於堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》，是就發揮民主黨派監督作用的原則講的。四項基本原則是我國的立國之本。作為我國政治體制的重要組成部分，作為多黨合作和政治協商機構，從把握政協民主監督的政治方向來講，人民政協當然必須堅持四項基本原則。俞正聲主席在這次常委會報告中也明確提出，人民政協在開展民主監督時，必須保證正確的政治方向，“對任何違背四項基本原則的言行，都必須態度鮮明、立場堅定地堅決反對。”但是，因為四項基本原則中包括堅持馬克思列寧主義，從政協履行民主監督職能的主體———政協參加單位和政協委員的具體情況來分析，其中不僅有各黨派團體，還有各族各界人士；在各族各界人士中，不僅有信仰馬克思主義的共產黨員和無神論者，還有包括不同宗教信仰的民族宗教界人士，以及來自海外“三胞”代表的政協委員等，對於政協委員中有宗教信仰的民族宗教界人士，或者來自“一國兩制”條件下、愛國但不信仰馬克思主義的港澳政協委員，就不能要求他們堅持馬克思主義，而只能高舉愛國主義、社會主義的旗幟，堅持中國共產黨的領導———這是中國特色社會主義的最本質特徵；堅持和發展中國特色社會主義——這是包括廣大統一戰線成員在內的我國各族人民的共同理想、共同奮鬥目標，以此作為開展政協民主監督的基礎。因此，就政協履行民主監督職能主體的具體情況講，不提“在四項基本原則的基礎上”，而改提“在堅持中國共產黨的領導、堅持中國特色社會主義的基礎上”，更精準、更貼切，更有利於發揮所有委員的積極作用，履行好政協民主監督的職能。
（作者系全國政協委員，全國政協文史和學習委員會駐會副主任，中國人民政協理論研究會副會長兼祕書長）