'三問“個人破產製度”：推進它為何必要？會不會被老賴當成保護傘？具體操作會遇到哪些問題？'

本文刊載於《三聯生活週刊》2019年第31期，原文標題《個人破產製度建立還有多遠？》

7月16日，國家發改委等13個部委印發了《加快完善市場主體退出制度改革方案》（以下簡稱《方案》），提出要研究建立個人破產製度，逐步推進建立自然人符合條件的消費負債可依法合理免責，最終建立全面的個人破產製度。這是我國首次明確提出研究建立個人破產製度。

記者/黃子懿

（插圖 老牛）

企業破產無法解決多元社會矛盾

三聯生活週刊：建立個人破產製度有何意義和必要性？

王欣新：破產是市場經濟規律下必然發生的社會經濟現象，破產法是保障市場經濟正常運行的基礎法律，這已是共識。市場經濟與破產法存在有機互動的關係。

一般而言，在各國曆史上，破產法都是個人破產在先、企業破產在後。因為企業本身，尤其是企業法人，是在自然人之後才產生的社會組織。自然人破產歷來是各國破產法的基礎，個人破產本應是破產法中必不可少的組成部分。

而我國最初在制定破產法時，是先從企業破產做起的，這跟我們從計劃經濟轉軌到市場經濟，市場經濟體系、相關配套制度還不夠完善有關。破產法先從企業破產打開適用缺口，目前規定的適用範圍是企業法人，通常都是有限責任，牽連範圍較小。

現在要研究的個人破產製度，也就是自然人破產製度，其立法目的不僅是基於保障特定債權人和債務人孤立的收益，而是基於更廣泛的社會收益，尤其是要釋放包括企業家在內的個人的創造能量，排除各種障礙顧慮，促使經濟活動最大化。建立個人破產製度，目的就是促進競爭、鼓勵創新、寬容失敗、保障生活，並通過自由財產和免責等制度鼓勵財務失敗的債務人放下歷史負擔，積極融入社會，繼續創造財富，客觀上達到使各方利害關係人減少損失或共同受益的效果。

三聯生活週刊：為什麼在當前提出建立個人破產製度？

王欣新：最初在制定《企業破產法》時，對其適用範圍、涵蓋主體有不同觀點。當時反對將自然人放入立法範圍內的主張，主要是認為社會配套制度不夠健全，比如財產登記制度、信用制度、高消費限制等信用懲戒制度等等。同時，當時我國的破產審判力量也存在各種不足，時機還不成熟，所以就把個人破產暫時擱置了。

隨著2007年《企業破產法》的實施，再加上我國市場經濟與法律法規的完善，過去在個人破產立法中那些曾被認為不健全的制度，現在很多已基本健全。比如，法院系統在解決“執行難”的過程中就把各種查找債務人財產的制度，限制高消費、失信懲戒等制度建立起來了，“老賴”不能坐高鐵和飛機了。這些制度某種意義上可能比國外還嚴。現在看，這些基本配套制度是可以支撐起個人破產法的制定和實施的。

另一方面，個人破產問題正日益突出，尤其是私營企業主。當他們向銀行貸款，銀行為了保障貸款安全，要求老闆及相關自然人為企業提供擔保，其親屬、高管甚至員工等都被納入擔保圈。這些人並不具有相應義務，也不具有清償能力，只是銀行為了增強信用，把擔保面擴大了。有些地區的一筆貸款需要幾十個人擔保，我看到的就有一筆貸款是28個自然人擔保，家族的親戚朋友之類全納進來了。

而企業一旦破產，這些自然人，尤其是跟企業沒有股權關係、沒有經營活動的自然人，他們可能本身沒有太多財產，無法還債，由此還造成《企業破產法》實施的一些困難。比如企業本身破產了，按照正常程序註銷就行，但涉及個人的擔保債務卻無法了結，導致企業破產的延續債務清償問題無法終結，等於社會矛盾就沒有最終解決。

在這種情況下，《企業破產法》的社會調整作用被削弱了。破產法中的重整等挽救程序救得了企業，但救不了老闆和這些擔保人。最後結果就是，老闆對於企業破產包括破產挽救沒有積極意願，“跑路”逃債、跳樓、債權人逼債引發社會不穩定等問題頻頻發生。現在所有無法執行結案的案件中，50%左右都是沒有財產可供清償的，客觀上就還不起，其中70%的債務人屬於自然人。執行案子結不了，就越積壓越多。最高人民法院這幾年對此問題特別重視，多次呼籲建立個人破產製度。這也表明，即使是在企業破產過程中，如果沒有個人破產製度的支撐，也沒有辦法徹底解決這類社會矛盾。

北京市破產法學會會長王欣新（劉飛越 攝）

三聯生活週刊：除了企業相關的商自然人，還有一部分個人消費者的破產問題。比如現在社會上消費貸、現金貸也很多，居民槓桿率很高。

王欣新：個人消費者喪失債務清償能力現象也是存在的，特別是隨著經濟下行、國際貿易環境變化等情況發生。如今消費者信用消費很多，房貸與車貸，還有很多大學生貸款花錢，這個現象也很突出。我國的市場經濟，正逐步從原有的現金交易、即時結清，逐步向信用消費和交易轉化。這一方面能夠更好地促進消費和經濟發展，但也有風險：萬一大批債務人不能清償，怎麼解決這類社會矛盾？所以即使是個人消費者的破產，現在看來也是迫在眉睫，必須要去解決。

解放“老賴”是誤解

三聯生活週刊：與企業破產後要註銷不同，個人在破產後仍要繼續生活。那麼，如果一個普通自然人申請了個人破產，對其本人會產生哪些影響？

王欣新：如果債務人對到期債務喪失清償能力，只要符合法律規定，就可以申請破產，當然債權人也可以申請破產。我國屬於大陸法系，在破產方面強調嚴格的司法程序控制，對進入破產程序的債務人會施行各方面的限制，類似於一種懲戒。進入破產程序的債務人要承擔一系列相應法律後果。

首先，債務人所有財產將全部被管理人接管，在法院監督下清算，喪失了對自己財產與事務的管理權。管理人接管後，將負責財產的追索、保管、清算、變賣等，按程序清償分配給不同類別的債權人。在現有財產全部分配後，即使仍不足清償，同樣需要終結破產程序。

其次，個人債務人跟企業不一樣，他破產後要繼續生活。所以在個人破產製度中，有一個“自由財產製度”，這是個人破產中的特有制度，即為債務人的生活和家庭撫養等保留能維持最低生活水平的必要財產和費用。

同時，當進入破產程序以後，債務人的社會活動與任職資質也會受限。比如我國已有的《企業破產法》中，就涉及了原有企業法人、高管對企業破產負有責任的，將會在一定期限內失去擔任公司法人和高管的資格。此外，在海外一些有個人破產製度的國家中，破產人也不能擔任像公務員、律師、會計師這類需要較高誠信的職業。

最後，就是限制債務人的高消費，將財產用於還債。

在很多國家，尤其是大陸法系的國家，“破產”仍處於一種汙名化的狀態，其影響是負面外溢的。在法院裁定破產人恢復信用和權利前，債務人處於失信狀態，會承擔喪失信用的各種社會後果。可能有極個別人想通過破產來逃避債務，但這對他的整個信用、職業、社會關係都會造成非常嚴重的影響，在國外一般沒人會冒這種風險，尤其是在社會信用程度很高的國家。

三聯生活週刊：這似乎也是很多人的疑惑。個人破產製度對於“老賴”會有什麼影響？是否會有一些人會鑽其空子躲避債務？

王欣新：個人破產立法的呼聲一出現，就面臨很多質疑。最大的質疑就是：“破產以後就不用還債了，‘老賴’可以解放了？”這種想法是非常錯誤的，是對個人破產製度的誤解。

有人認為，債務人破產還不清債就是欺詐逃債，實際上不是這麼回事。在債務人喪失清償能力的情況下，債權人怎麼去通過訴訟、執行都不可能拿到全額清償。舉例來說，一個人在外面欠下1000萬元債，但他就剩下100萬元財產，在客觀上就是還不起的。只要有市場經濟，就會有失敗者和這種客觀不能清償債務的現象存在。只是沒有破產法時，這個現象是隱性的，破產法將其顯性化了。

個人破產製度會通過一定的法律手段來解決這些問題，包括在符合一定條件的情況下對債務人予以免責，即適用“免責制度”。“免責制度”也是個人破產的特色制度，其會對債務人經過破產程序仍不能清償的債務在符合法律規定條件時免除繼續清償責任。需要注意的是，免責並不等於逃債，我們對免責制度要有一個正確認識。

首先，不是所有債務人都免責，有違法欺詐逃債行為的、有轉移和隱匿財產等行為的不予免責。破產法還規定，債務人在破產程序進行中也要承擔一定義務，要如實提供財產狀況、如實配合法院詢問調查等，違背這些義務也不予免責。

其次，有些債務由於其特殊社會屬性，是不能免責的。比如交通肇事等侵權行為所造成的債務、撫養費等涉及相關人權的，國家稅收與對違法行為的罰款、罰金等。某些特殊債務也不會免責，比如在美國，大學生貸款就不能免責。

再次，並不是破產程序結束就立刻免責。破產程序結束後，各國法律通常還規定對債務人有良好行為考察期。此期間內，除相關生活費用外，債務人所有收入仍要用於還債。具體時間長短不一，美國是7年，中國香港是5年，各地區不一樣，具體期限長短往往和清償債務的比例高低有關。

也就是說，第一，不是所有的債務人都免責；第二，不是所有債務都免責；第三，不是破產程序一結束就立刻免責。這才是免責制度的本意。實際上，破產製度不僅不存在放縱逃債的問題，相反恰恰是最能有效糾正債務人逃債行為的法律渠道。如果沒有這個制度，債權人要想追索債務人的財產線索非常困難，因為債權人在外面，是看不到債務人的內部操作的。而一旦進入破產程序，債務人所有財產和經濟活動都必須移交給管理人管理，後者從債務人內部可以更有力地查找財產線索，發現哪些是欺詐逃債行為，並追回財產，清償債權人。

三聯生活週刊：“免責制度”的建立初衷是什麼？目前情況下要如何設計？

王欣新：競爭是市場經濟的基本規律，有競爭就必然會失敗，有失敗就會有破產發生。但如果放任失敗者破產而不加以救濟，破產人就會失去恢復的希望，放棄創造財富的努力，這對市場經濟發展會產生阻滯作用。市場經濟對此必須有矯正機制。免責制度保護的是“誠實而不幸”的債務人，是為使債務人及早擺脫債務困境，減輕社會負擔，同時促使債務人儘早提出破產申請、減輕債權人損失，並保障債務人早日迴歸社會正常狀態。

免責制度在很多發達的市場經濟國家都有，大體可分為三類：有的國家採取的是自動免責制度，破產清算程序或者重整程序結束後，達到法定條件時破產人無須提出申請，自動獲得免責；有的國家採取的是許可免責主義，在債務人符合破產法規定免責條件時，要由債務人申請，由法院抑或其他相關機構審查決定是否賦予債務人免除剩餘債務的利益；有的國家採取的是混合免責主義，即在個人破產的某些程序中規定當然免責，在某些程序中規定許可免責。

自動免責通常適用於社會信用程度比較高的國家。我們國家目前還沒到這個階段，整個社會信用程度不高，尤其是債務人的誠實信用程度不夠。所以我們主張適用許可免責，強調條件合格的債務人申請、法院審核後依法批准，這樣對債權人利益的保護更為慎重。在我國過去沒有個人破產製度的狀況下，許可免責能在債權人和債務人各自利益保護間達成一定程度的平衡。

制度構建“水到”才能“渠成”

三聯生活週刊：個人破產製度怎樣在現實中操作落地？會涵蓋哪些內容？

王欣新：首先得有個人破產製度立法。在立法基礎上，其他相關制度的建立完善才有可能。目前，全國人大還沒有將獨立的“個人破產法”納入立法規劃。個人破產立法有兩個途徑：其一，把個人破產立法作為一個獨立立法項目逐步納入規劃、走立法程序，這個時間可能會很長；其二，現在《企業破產法》的修訂已納入了立法規劃，我們可以把個人破產立法納入到《企業破產法》修訂內容中，將來可以把“企業”倆字去掉，就叫《破產法》或者其他名稱，這就避開了前期納入立法規劃需要的複雜程序環節。具體方式上可以採取企業與個人破產立法分編進行，就像《民法典》分編一樣，這樣更能加快進度、提升效率。

在涵蓋內容方面：第一，主體上，商自然人和消費者自然人都應包括在內。所謂商自然人就是指合夥企業的個人合夥人、個人獨資企業的出資人、個體工商戶等以營利目的活動的自然人。雖然現在商自然人破產的問題更突出，但如果不納入消費者自然人的話，以後再想將其納入到立法規劃和程序裡，沒個十幾年進不來。所以必須借這一把東風，把消費者自然人破產納入其中，以適應社會調整的需要，必要時也可以考慮將個人破產在立法中分為商自然人和消費者自然人兩編制定。

第二，就是要特別重視與個人破產密切相關的社會配套制度的建立與完善。此外，在破產法的很多具體程序上，企業破產和個人破產是有共通之處的，我們可以從中借鑑經驗。但對個人破產製度上的一些特殊問題，是需要在立法中特別重視的，最主要的就是自由財產製度和免責制度，以及與之相關的配套制度。

三聯生活週刊：還有哪些相關配套制度需要完善？

王欣新：只靠一部個人破產法孤軍深入是不行的，還得依賴很多相關配套制度。比如商自然人破產就涉及市場監管問題，商自然人的市場退出、註銷、稅收問題如何解決？如果他還想繼續經營，信用怎麼修復？這些都是問題。在相關配套制度還不夠健全時，需要逐步建立完善。

現在的破產配套制度存在很多問題。以企業破產為例，企業破產後要註銷，但市場監管部門設定的註銷程序僅僅是針對正常經營企業的，對破產清算等特殊情況缺乏相應的程序設計。如在辦理工商註銷前必須先辦理稅務註銷，而企業破產時往往還不清欠稅，稅務部門就不給辦稅務註銷，於是工商註銷就辦不了，破產案件就無法結案。再比如，企業破產過程中要進行重整挽救，通常要免除部分債務，按照現在財務稅收規定，這部分免除債務視為收益。舉例來說，如果1億元的債務只用還30%，免去了70%，那免去的7000萬元就是企業所得收益，按照法律規定，這7000萬元要繳納25%的所得稅。但實際上，企業一分錢真金白銀都沒拿到，卻要交25%的所得稅。這時候企業都陷於破產境地了，能交得起嗎？於是企業的挽救就難以成功。

這些問題，其他國家因為有長期的破產實踐，已經通過法律化、制度化的手段得以全面解決。但中國還沒有，現在的工商、稅收等與破產相關的配套制度，都是針對常態下企業的，針對破產困境企業的幾乎沒有。因為過去我們更多的是重視市場的准入，而對市場的規範退出機制沒有給予充分重視，尤其是其中最重要的破產製度。所以就導致了目前在市場退出環節出現了一些混亂，包括很多欺詐逃債的現象都是因此而發生的。

還有信用修復制度。目前很多重整中的企業，在重整計劃的債務清償完成前，都處於失信狀態。企業重整計劃可能要執行幾年才完成，按照現在的信用制度，要幾年後信用才能恢復，還不一定全部恢復。但企業重整以後，立刻就要進行經營活動，可信用沒有修復，銀行不給貸款，招投標等無法參加，很多經營活動受限，這實際上是把重整企業的挽救渠道給堵死了。這些問題如何解決，現已納入到改革方案裡。

目前這些相關的配套法律制度，並不能適應破產法市場化、法治化實施的需要，已成為《企業破產法》實施的嚴重阻礙。所以本次《方案》還提出了“健全市場主體退出甄別和預警機制”、“完善市場主體退出配套政策”。《方案》由13個部門牽頭，每個部門都承擔相應的職責和任務。

在《企業破產法》實施中遇到的一些不配套的問題，在個人破產時可能會更嚴重，矛盾會更激烈。比如稅收這塊，涉及到個人就是個人所得稅等問題。我國這方面還存在一定的制度缺陷，需要借鑑其他國家的有益經驗，一方面要重視破產法和相關制度的設計，另一方面整體社會經濟制度也要去適應破產法的發展需要。

再就是對於個人破產相關的社會觀念、社會理念的糾正與普及，目前對個人破產製度還有各種誤解，我們需要讓社會大眾去正確理解個人破產製度。只有形成了社會共識，個人破產法的制定和實施才能順利進行。

三聯生活週刊：個人破產製度的構建有時間表嗎？什麼時候能看到一個初步形態？

王欣新：現在的《企業破產法》修訂還處在調研狀態，個人破產製度能否納入修訂也沒有確定，所以暫時沒辦法準確展望下一步的發展。如果個人破產製度能納入《企業破產法》修改範圍內就會快一些，如果不納入，可能時間會更長。

總體來說，即使制定了個人破產製度，仍然有很多方面的問題需要不斷健全完善。一邊立法施行，一邊發現問題並完善，個人破產製度最終構建應該是這麼一個過程。如果個人破產製度永遠得不到推進的話，就沒人會認真考慮哪些配套制度需要完善，因為沒有迫切需求。從某種意義上講，我們可以藉此機會倒逼那些被認為不夠完善的制度進一步得以健全完善。正所謂“水到渠成”，如果永遠沒有水來的話，誰會去挖渠呢？