面對近年來中國企業正常的跨國併購，發達經濟體的貿易保護主義不斷抬頭，已紛紛啟動國家安全審查和反壟斷審查，中國企業的國際化進程風險激增。
2018年8月美國總統特朗普簽署了《美國外國投資風險評估現代化法案》，2019年3月歐盟理事會正式批准了歐盟的外資安全審查制度條例（4 月1日起生效）。西方跨國企業一直靈活運用併購手段控制全球的產業鏈、生產鏈和價值鏈。面對近年來中國企業正常的跨國併購，發達經濟體的貿易保護主義不斷抬頭，已紛紛啟動國家安全審查和反壟斷審查，中國企業的國際化進程風險激增。“莫聽穿林打葉聲，何妨吟嘯且徐行”，無論什麼樣的風雨，中國企業應該抱持“有風有雨是常態， 風雨無阻是心態，風雨兼程是狀態”。本文主要討論如何認識和應對西方國家加強針對我國企業海外投資的國家安全審查。
中國企業的海外併購投資
跨國併購被廣泛認為是可以幫助企業迅速獲得國外先進技術、人才和管理經驗，拓展海外市場，規避關稅壁壘和出口模式帶來的跨國運輸高額費用，加速國際化發展， 進而打造全球市場領袖最高效、最快捷和最直接的戰略手段之一。中國企業在跨國併購過程中通過進一步融入世界產業鏈，從而提高國際競爭力、國際參與程度和話語權； 通過全球配置資源從而優化投資結構和分散風險；通過國際化發展以反哺國內產業，拉動國內整個產業的轉型升級。
（一）基本狀況
自2008年國際金融危機以來， 中國在海外的投資規模呈指數級增長，主要集中在收購西方各大經濟體的技術公司以及投資關鍵基礎設施。2013-2016年中國企業海外併購案例數和金額實現雙上漲，其中2014年至2016年增長迅猛。2014 年併購金額達5271.98億元，相較於2013年增長287.07%；2016年併購金額高達9548.18億元，相較於2015年增長192.64%。2017年結束了雙上漲趨勢，併購投資的案例數和金額同比下降55%和45%（楊道玲，2018）。2018年，中國企業海外併購投資依然活躍，其中境外融資比例高。中國企業共實施完成併購項目405起，實際交易總額702.6 億美元，其中境外融資規模428.1 億美元，佔併購總額的60.9%。
另據安永與中國併購公會聯合發佈的《中國走出去》第八期報告顯示，2018年前三季度，從投資地區看，中國企業在歐洲和大洋洲的併購投資大幅增長，其中歐洲仍是中國併購投資者最為青睞的目的地，併購投資總額608.1億美元， 同比增長58.2%，而中企對大洋洲併購投資總額217.7億美元，同比增加近3倍。其他洲包括亞洲、北美洲和南美洲的併購交易金額降幅均超過35%。從投資領域看，2018 年前三季度中國企業海外併購主要流向電力和公用事業（312.6億美元，佔29.2%）、石油和天然氣（194.6億美元，佔18.2%）、消費品（123.7億美元，佔11.6%）三大行業，共佔當期總額近六成，其中電力和公用事業、石油和天然氣海外併購金額增長均接近4倍。“基礎設施建設”、“科技、媒體和電信（TMT）”和“金融服務”是未來中國企業在海外的三大目標行業。
（二）面臨的阻礙因素
近期中美貿易摩擦、英國脫歐、地緣政治動盪、多國政權更替、單邊主義等逆全球化事件頻現。普遍認為，“ 國家政局不穩”、“反全球化浪潮”和“對華歧視性政策”是阻礙中國企業“走出去”的主要因素。
目標國家政局不穩。“目標國家政局不穩”被認為是阻礙中國“走出去”最主要的地緣政治因素，因為政權的頻繁更替後，新政府常常會推翻上屆政府簽訂的協議，直接影響了政策的連續性和穩定性及政府的國際聲譽。例如， 2018年馬來西亞上臺的新一屆政府中止了上屆政府與中國簽訂的兩個“一帶一路”項目。
反全球化浪潮（比如技術保護主義）。以本土主義為代表的“反全球化浪潮”對海外中國企業的投資和經營造成不利影響。以美國為首的西方國家一直擔心所謂的中國竊取知識產權和強迫技術轉讓，已採取了包括外資國家安全審查和出口管制措施等技術保護主義措施。技術保護主義是保護主義的新形式，不僅會影響到美歐與中國等技術合作、對中國的技術出口，外國對美歐的投資和收購，還將影響美歐一些初創企業（喪失資金來源） 和科技人員在高科技企業和研究所的工作。此前，美國一度將正規的中國公司如中興公司、福建晉華集成電路公司等列入出口管制名單， 指責這些公司從美國芯片製造商竊取知識產權。
對華歧視性政策。近年來面對中國企業聲勢浩大的海外投資， 尤其是對西方戰略性領域（能源、基礎設施、高科技和電子產品等） 的投資和併購，歐美政府產生了警戒，認為中國企業通過收購西方科技公司獲得了先進技術，不斷鞏固其在高附加值行業的全球競爭地位，而中國政府則通過部署落實製造強國戰略。西方已有多個國家採取了針對中國的技術保護主義歧視性政策。比如，美國通過《美國外國投資風險評估現代化法案》（FIRRMA），重點關注中國企業對美國科技、電信、航天等關鍵技術領域的投資（The Economist， 2018b）。
歐美主要發達經濟體收緊外資准入政策
歐美主要發達經濟體一方面歡迎外資，不斷改善投資環境；另一方面對戰略性行業紛紛加強外資的國家安全審查，收緊外資准入政策，對外商直接投資採取更為審慎的態度，貿易保護主義沉渣泛起。美國和歐盟已先後啟動外資審查制度，澳大利亞和加拿大等國也在考慮實行類似的審查。
（一）美國加強外資國家安全審查
為了應對上世紀80年代日本公司對美國公司大幅增加的收購， 美國於1988年通過了《埃克森— 弗羅里奧修正案》，建立了美國外國投資委員會（CFIUS），以對外商直接投資開展國家安全審查。經濟安全素來被美國自克林頓執政以後的歷任總統視為國家安全的一部分。CFIUS擔憂，外國政府通過外國公司收購美國高技術企業獲得敏感技術後，可能部署或者出售這些技術，從而損害美國國家利益；或者通過收購而滲透到美國公司的系統中，從而實施監視、監控，或者設置破壞性黑客軟件（Moran，2017）
2018年8 月13日，《美國外國投資風險評估現代化法案》（FIRRMA）已正式生效，由此徹底改變了CFIUS的權限和辦事程序。FIRRMA進一步加強了美國國家安全審查機制，將對戰略資產及高新技術企業併購制定限制性政策， 特別是嚴格審查來自中國企業的投資。某些戰略領域的准入受到限制，甚至簡單地將外國企業排除在外。
CFIUS已經有權力以國家安全為由阻止外國企業對戰略性領域的直接投資。2018年11月美國兩黨議員們在國會兩院聯合提交了一份議案，建議將CFIUS權力擴大到美國公司在海外的合資企業。如果這些議案在2019年順利通過，那將標誌著CFIUS的運作方式發生10年來最重大的改革。
（二）歐盟也加強外資國家安全審查
2018年11月20日歐洲議會和歐盟28國的談判代表就歐盟投資篩選框架（EU framework for investment screening）達成了一項“臨時協議”，以審查外國直接投資是否威脅到歐盟成員國的戰略、安全和公共秩序。2019年3 月5日，歐盟理事會正式批准歐盟外資審查制度條例，或以上的篩選框架。
建立外商直接投資篩選框架的背景、動機和考慮。歐盟向來主張經濟開放，視外國直接投資為經濟增長的引擎，對外資持歡迎態度，其成員國間也積極吸引外資。然而，近幾年外商在歐直接投資佔歐盟吸收外商直接投資的比重快速上升，尤其是對歐盟高科技企業和基礎設施的併購引發了歐盟內部的關注和擔憂。2017年2月，德國、法國和意大利三國經濟部長致函歐盟貿易專員，要求在歐洲建立一個投資監督機制。2017年9月，歐洲議會發表的2017年度盟情諮文宣佈了關於將對外資收購歐洲公司進行更嚴格審查的措施。2017年9月13日，歐盟委員會以安全與公共秩序為基礎，通過了一項條例草案，旨在建立對外國直接投資的審查框架（European Commission， 2017）。歐盟委員會也同樣擔憂， 出於戰略原因，外國國有企業或被政府控制的公司併購擁有關鍵技術的歐洲公司，運用這些前沿技術於民用和軍事領域，從而損害歐盟的技術優勢，威脅到歐盟的戰略、安全和公共秩序。
新條例的生效。2019年3月5 日，歐盟理事會正式批准了歐盟外資審查制度條例。新條例於3月21 日正式頒佈，於2019年4月1日起生效，直至一年半後(從生效日算起) 付諸實施。
由於新條例明確了歐盟成員國可以合法阻止外資對涉及關鍵基礎設施、技術、原材料和敏感信息的收購交易，新條例可能導致部分成員國制定新的外商投資審查制度或者擴大現有制度的範圍。另外， 一些目前不在審查範圍內的交易， 未來均可能基於公共利益和國家安全等理由而被要求接受審查。當然，由於歐盟各成員國內部及之間存在公共和私人之間的利益衝突，這個過程並不會太順利， 歐盟也正努力調和。一方面，德國、法國和意大利等支持建立更嚴格監督機構的成員國與那些希望儘量減少該機制（影響投資流） 的貿易保護主義色彩的成員國間存在分歧；另一方面，各成員國內部安全和公共秩序利益與私營企業利益之間存在分歧。
重點關注涉及戰略領域的投資併購。審查對象就是涉及關鍵技術、基礎設施和敏感信息的外資併購企業。審查標準包括，（a）外資併購是否會對成員國的關鍵基礎設施、關鍵技術、關鍵原材料產品的供應安全造成影響；（b） 是否存在從事非法或犯罪活動的嚴重風險或導致敏感信息洩露；（ c ） 外國投資者是否由第三國政府直接或間接控制，包括通過所有權結構或顯著的資本投入進行控制等。審查的戰略性領域包括：（ a ） 關鍵基礎設施， 包括能源、運輸、水資源、衛生、通信、媒體、數據處理或存儲、航空航天、國防、選舉或金融基礎設施和敏感設施，以及對使用這種基礎設施至關重要的土地和房地產；（b）關鍵技術和雙重用途技術（軍民兩用），包括人工智能、機器人、半導體、網絡安全、航空航天、國防、能源儲存、量子和核技術以及納米技術和生物技術；（c）關鍵投入品，包括能源或原材料以及糧食的供應安全；（d） 訪問敏感信息，包括個人數據或控制此類信息的能力；（e）媒體自由和多元化。
合作機制。新條例規定了歐盟委員會與成員國之間在國家審查程序中的“合作機制”，將鼓勵或要求成員國保留或者採取國家層面的審查機制，包括分享經驗、最佳實操以及共同關切的問題，鼓勵在投資個案上交換信息及提出疑問。歐委會將有權針對可能有損歐盟整體利益或有損某成員國安全和公共秩序的具體投資提出相關意見，而成員國將保留對於某項投資的最終決定權。成員國將有權直接審議或叫停其認為對自身安全和秩序有威脅的外國直接投資。當某一成員國已經或者正在審查外國直接投資時，該成員國應當知會歐盟委員會以及其他成員國，歐盟委員會和其他成員國可以就最終控股股東、所有權結構和投資資金來源等等問題要求審查當事國提供信息，也可以向該成員國表達看法，但“決定權”仍在該成員國手中。
此合作機制只是在成員國現有的外資審查機構基礎之上促進歐盟委員會與成員國之間就篩選問題進行合作。目前，歐盟28個成員國中有半數國家擁有以安全與公共秩序為基礎的、符合國際法與歐盟法的外國直接投資審查機制，分別為英國、法國、德國、奧地利、丹麥、芬蘭、拉脫維亞、立陶宛、意大利、波蘭、葡萄牙、西班牙等。不過，這些成員國間的外資審查機制在範圍上以及設計上差異巨大。
對中外企業的影響
赴美歐的跨國併購將深受影響。首先，對赴美歐的外國投資者包括中國企業，某些戰略領域的准入將受到限制，甚至被簡單地排除在外，尤其是涉及關鍵基礎建設、關鍵技術、關鍵投入品，以及敏感信息等。
其次，涉及戰略領域的正常投資和併購交易的複雜性與不確定性將提高。隨著歐美髮達經濟體收緊外資准入政策，除了傳統的併購步驟，例如市場調查、財務諮詢、盡職調查、股權轉讓協議、交易融資等，複雜的、不確定且耗時的外資審查程序還將增加，使交易時間大幅延長，交易成本大幅上升。
中國企業的跨國併購首當其衝。根據全球化智庫（ CCG ）（2018）發表的《中國企業全球化報告（2018）》，2015-2016年中國企業對美投資連續兩年超過了美企對華投資，受特朗普上臺後的貿易保護主義等影響，2017年以後中國企業對美投資案例數和金額均出現了斷崖式下跌。2017年赴美投資僅有67起，投資金額201.33億美元，分別同比下降了57%和76%。2018年中國企業赴美投資也不樂觀，其中上半年赴美投資為34起， 投資金額為69.14億美元，與2017 年同期相比，分別下降了24%與37%。
中國企業對歐投資近年也出現萎縮。2009年中國在歐投資約為20億歐元，2015年上升到超過200億歐元，在僅僅6年內增長了10 倍。2016年中國在歐投資達到360 億歐元的總額，相比2015年增長了80%，相比2009年增長了18倍， 但2017年中國在歐投資降至300 億歐元的總額（The Economist， 2018a）。
下面列舉一些被美國等發達經濟體的投資審查機構拒絕的、來自中國“走出去”企業的潛在重要的投資併購交易:
A.2007年中國華為公司持有16.5%股權的貝恩資本打算對美國一家行業領先的硬件及軟件網絡公司3com進行收購被拒絕，因為美國外國投資委員會擔憂，一旦收購完成，華為將可以滲透、監視或者破壞由被收購公司提供的產品或服務（Moran，2017）；
B.2015年，美國外國投資委員會拒絕批准由中國南昌工業控股集團有限公司等控制的GO Scale Capital對飛利浦照明部門的80%的收購。2016年，美國外國投資委員會建議拒絕批准中國福建投資基金對德國半導體公司Aixtron的收購。因為這家公司同飛利浦一樣，是北約防衛承包商的GaN產品的主要供應商，兩筆收購都存在氮化鎵技術（GaN）洩露的潛在可能（Moran，2017）；
C.2016年9月中國國家電網在比利時的投資計劃遭到失敗，比利時政府（The State Security Agency）禁止國家電網公司以8.3 億歐元收購比利時電力和天然氣配送系統運營商EANDIS公司14% 的股份，其中8.3億歐元的出價比EANDIS淨資產價值高71%，也大大高於其他兩個投標人：APG（荷蘭養老基金）和Australiansuper/ IFM（澳大利亞養老基金/基礎設施公司）；
D.2016年8 月， 澳大利亞政府禁止中國國家電網和長江基建控股有限公司（CKI）以99年租賃合同的形式購買澳大利亞電網公司Ausgrid（新南威爾士配電網） 50.4%的股份；
E.2017年9月，美國的CFIUS 以國家安全為由， 阻止了中資私募股權公司（Canyon Bridge Capital Partners）收購美國芯片製造商萊迪思（Lattice）的交易（Whitehouse，2017）；
F.2018年1月，迫於電信監管機構，聯邦通訊委員會（FCC）施加的政治壓力（指控華為在中國間諜活動中扮演一定角色），美國AT&T（移動運營商巨頭）宣佈將撤銷出售華為智能手機的交易（Arthur，2018）；
G.2018年1月，美國外國投資委員會禁止螞蟻金服（隸屬於阿里巴巴集團）對MoneyGram價值為12億美元的收購，因為這涉及可用於識別美國公民身份的數據安全（Reuters，2018）；
H . 2018 年7月27日， 德國政府阻止中國國家電網公司收購德國輸電系統運營商5 0 赫茲（50Hertz），而指示德國復興信貸銀行（KfW）收購該運營商20% 的股份；
I.2018年8月1日，德國政府首次阻止中國的收購行動，否決了對萊菲爾德金屬旋壓機制造公司（Leifeld Metal Spinning）發起的收購。
美歐科技公司也勢必受損。技術發展不僅僅是個技術問題，只有面對市場，才可能有持續性。美歐把擁有13億人口的巨大市場拒之門外，使得一些技術研發不具有市場應用的基礎，減少了本國技術發展的可能性，對美歐也會有長期負面影響。鑑於美歐科技公司與包括中國公司在內的外國公司之間的投資和技術交流非常密切，這些狹隘的保護主義管制措施將對這些公司現有的和將來的技術研發項目造成重大負面影響，尤其是對在中國市場佔有率很高的美歐科技公司。
根據全球化智庫( CCG )（2018），受美國近年來對外資實施更為嚴格的國家安全審查以及美國對外貿易關係的不確定等因素的影響，2017年，儘管美國仍然是全球最大的外資東道國，但全球對美國的直接投資額同比下降了40%，為2754億美元。2018 年上半年，美國吸引的外資量繼續大幅下降了73%，跌至460億美元，美國也從第一大對外投資目的國跌落到第三位。
政策建議
面對工作中碰到的矛盾和問題，習近平同志（2019）要求， “學習掌握事物矛盾運動的基本原理，不斷強化問題意識，積極面對和化解前進中遇到的矛盾。”他指出，“對待矛盾的正確態度，應該是直面矛盾，並運用矛盾相輔相成的特性，在解決矛盾的過程中推動事物發展。”
古人說，“為其所難者，必得其所欲焉；未聞為其所欲，而免其所惡者也”。在經歷艱難困苦後，一定能夠達到目的；沒聽說過實現自己的願望，而能迴避困難或不需付出努力的。面對西方國家對中國投資啟動的國家安全審查，“走出去”的中國企業應該認真貫徹國家支持企業對外投資的一系列重要措施和戰略部署、在股權轉讓協議中增加風險防範條款、投資為西方目標企業提供技術研發的科研機構或願意出來創業的科研人員、加快自主技術研發、加強人才培養和聯合外國投資者進行併購交易等，而中國政府可以考慮更新完善我國現行的外資國家安全審查制度。
貫徹國家支持企業對外投資的一系列重要措施和戰略部署。“走出去”的中國企業必須深刻領會和貫徹國家關於支持企業對外投資的一系列重要措施和戰略部署，正確認識和處理面臨的矛盾和問題， 著力培育參與國際合作競爭的能力和新優勢，推動對外投資工作再上新臺階。中國企業要合法合規經營，注意保護環境，履行社會責任。要更加註重投資質量和水平的持續優化和提升，積極向全球價值鏈的上游攀升，以更好地體現對外投資對中國以及世界經濟的拉動作用。
在股權轉讓協議中增加風險防範條款。“走出去”的中國企業在發達國家進行併購投資時，應對戰略領域的投資審查有著足夠的認識，進行全面的風險評估， 宜加強自身建設， 加強風險防範。應當在股權轉讓協議的先決條件章節設定一系列應對條款和機制， 以便在交易不成功時， 雙方（ 尤其是中方） 可以在沒有損害、損失且毋須賠償的情況下退出。另外， 應當在股權轉讓協議中增加相應的救濟條款，以防止交易結束後發生結束後的投資審查。
“ 多士成大業， 群賢濟弘績”。（1）中國企業可以轉為投資為西方目標企業提供技術研發的科研機構或願意出來創業的科研人員。（2）中國企業也迫切需要加強自主科技研發。美歐的技術管制和封鎖只會倒逼和激發中國企業的自主研發動力，減少對海外技術的依賴程度。實際上，中國已經獲得了自發研發的創新基礎，在專利申請件數上幾乎與美國並駕齊驅，在研發投資和高科技獨角獸企業的數量上也在猛追。（3）中國企業迫切需要（培養）熟悉國際市場和政策法規的優質專業人才，打造由專業人才構成的戰略團隊和執行團隊，尤其是從戰略層面上根據國際政策法規和所在國法規為中國企業制定未來發展戰略，包括投資形式和投資領域等。
“單則易折，眾則難摧”。中國“走出去”企業要避免單打獨鬥，應聯合發達國家企業，形成合力，共同進行併購交易，共同開發第三方市場，共同應對挑戰和降低投資風險。
更新完善我國現行的外資國家安全審查制度。當前，世界各國紛紛推出各種引進外資政策，比如外商投資擴大准入和負面清單制度；同時，加強外資安全審查和併購反壟斷審查制度，以維護本國經濟安全。美歐外商直接投資國家安全審查制度對我國的啟示是，有必要更新完善我國2011年建立的外資安全審查制度。2011 年9月1日，《商務部實施外國投資者併購境內企業安全審查制度的規定》發佈，但近年來，經濟社會科技發生了巨大的變化，該規定的一些細節內容急切需要進一步完善補充，比如需要細化或補充有關重大基礎設施（如能源、交通、水利等）、新型基礎設施（如人工智能、工業互聯網和物聯網、5G系統等）、高精尖技術（如探月技術）、敏感數據、金融行業等內容，以適應現實需求。另外，該規定的法律層級和法律效力均需要明確和提高，包括特別審查時間長度、事後監督效力和審查對象和程序的透明度等。
轉自丨中國智庫
作者丨黃永富
研究所簡介
國際技術經濟研究所（IITE）成立於1985年11月，是隸屬於國務院發展研究中心的非營利性研究機構，主要職能是研究我國經濟、科技社會發展中的重大政策性、戰略性、前瞻性問題，跟蹤和分析世界科技、經濟發展態勢，為中央和有關部委提供決策諮詢服務。“全球技術地圖”為國際技術經濟研究所官方微信賬號，致力於向公眾傳遞前沿技術資訊和科技創新洞見。
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