'最高院判例：建築工程規劃許可涉及重大利益關係的聽證程序'

裁判要點

行政機關在作出建築工程規劃許可決定前，應當查明該行政許可是否直接涉及許可申請人與他人之間重大利益關係。有重大利益關係的，應當依法告知申請人及相關利害關係人享有要求聽證的權利。利害關係人在法定期限內提出聽證申請的，行政機關應當依法組織聽證。行政機關在作出行政許可時，未告知利害關係人享有聽證權利，未依法舉行聽證，屬於重大違反法定程序。未依法舉行聽證對許可申請人或利害關係人的實體合法權益具有重要影響。

裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）最高法行申4760號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：河南省漯河市永冠房地產開發有限公司。住所地：河南省漯河市源匯區湘江西路164號。

法定代表人：李佔輝，該公司總經理。

委託訴訟代理人：蔣泮文，河南強人律師事務所律師。

委託訴訟代理人：黃馳軼，該公司副總經理。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：河南省漯河市人民政府。住所地：河南省漯河市淮河路10號。

法定代表人：劉尚進，該市人民政府市長。

委託訴訟代理人：鄭義龍，該市人民政府工作人員。

被申請人（一審第三人、二審被上訴人）：河南省漯河市國慶氧氣廠。住所地：河南省漯河市源匯區漯舞路南段166號。

法定代表人：嶽國慶，該廠廠長。

再審申請人河南省漯河市永冠房地產開發有限公司（以下簡稱永冠房地產公司）因訴河南省漯河市人民政府（以下簡稱漯河市政府）行政複議決定一案，不服河南省高級人民法院(2017)豫行終1462號行政判決，向本院申請再審。本院依法由審判員李小梅、審判員閻巍、審判員聶振華組成合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

再審申請人永冠房地產公司以漯河市政府作出的漯政復[2016]54號行政複議決定侵犯其合法權益為由，向河南省許昌市中級人民法院提起訴訟，請求撤銷被訴行政複議決定書。

河南省許昌市中級人民法院（以下簡稱一審法院）一審查明：河南省漯河市國慶氧氣廠（以下簡稱國慶氧氣廠）系生產危險化學品企業，始建於1993年，佔地面積約6.67畝,南北長約110米,東西寬約40米。2013年9月30日，漯河市城鄉規劃局（以下簡稱漯河規劃局）為永冠房地產公司頒發建字第411100201300072號《建設工程規劃許可證》，項目名稱：永冠湘江路住宅小區（二期），建設位置：漯舞路。涉案建築名稱：4號樓，建築數量1棟，建築總高57.7米，建築層數16，建築面積10127.6平方米。國慶氧氣廠不服，向漯河市政府申請複議漯河規劃局為永冠房地產公司頒發的《建設工程規劃許可證》。漯河市政府於2014年10月24日作出漯政復[2014]95號《行政複議決定書》，確認漯河規劃局為永冠房地產公司頒發建字第411100201300072號《建設工程規劃許可證》的行為違法。國慶氧氣廠不服，向周口市中級人民法院提起行政訴訟，要求撤銷漯政復[2014]95號《行政複議決定書》。該院經審理作出（2014）周行初字第29號行政判決，駁回了國慶氧氣廠的訴訟請求。國慶氧氣廠仍然不服，上訴至河南省高級人民法院，該院經審理認為涉案的建設工程規劃許可程序違法，漯河規劃局於2012年審查永冠房地產公司提出的建設規劃許可時，就已經知道國慶氧氣廠和永冠房地產公司4號樓的建設之間具有重大利益關係。因此，永冠房地產公司於2013年7月重新提出行政許可後，漯河規劃局未告知國慶氧氣廠享有要求聽證的權利，即為永冠房地產公司頒發涉案行政許可證，顯屬程序違法。另認為被訴行政複議決定適用法律錯誤，本案中是否對涉案規劃許可證加以撤銷，只會影響到涉案規劃許可證批准建設的住宅樓和物業用房存在的合法性，而與公共利益無關，故應予糾正。綜上，河南省高級人民法院於2015年10月16日作出（2015）豫法行終字第00236號行政判決，撤銷周口市中級人民法院作出的（2014）周行初字第29號行政判決，撤銷漯河市政府作出的漯政復（2014）95號行政複議決定，責令漯河市政府60日內重新作出行政行為。2015年11月2日，河南省高級人民法院作出豫高法建[2015]14號《司法建議書》，要求漯河市政府在重新處理行政複議案件時，要高度重視本案涉及的重大安全隱患問題，平衡涉訴各方的利益，妥善解決本案爭議。2015年11月20日，漯河市政府決定恢復涉案行政複議案件的審理。2016年5月30日，周口市中級人民法院作出（2016）周法執通字第67號《執行通知書》，要求漯河市政府履行（2015）豫法行終字第00236號行政判決義務。漯河市政府經重新調查後，於2016年6月21日作出漯政復[2016]54號行政複議決定，認為：一、漯河規劃局為永冠房地產公司頒發《建設工程規劃許可證》的行政行為程序違法。二、涉案《建設工程規劃許可證》應當予以部分撤銷。決定：撤銷漯河規劃局為永冠房地產公司頒發的建字第411100201300072號《建設工程規劃許可證》中有關4號住宅樓的行政許可。永冠房地產公司不服，遂提起本案訴訟，請求判決撤銷漯政復[2016]54號行政複議決定。另查明，2016年11月18日經現場勘驗，涉案行政許可的4號住宅樓的建設已竣工並預售中。

一審法院認為:《中華人民共和國行政許可法》第四十七條規定：”行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關係的，行政機關在作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關係人享有要求聽證的權利；申請人、利害關係人在被告知聽證權利之日起五日內提出聽證申請的，行政機關應當在二十日內組織聽證。”《中華人民共和國行政複議法》第二十八條第一款第三項規定：”具體行政行為有下列情形之一的，決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法；決定撤銷或者確認該具體行政行為違法的，可以責令被申請人在一定期限內重新作出具體行政行為：……3、違反法定程序的；……”本案中，漯河規劃局在審查永冠房地產公司的行政許可申請時，未向重大利益關係人，即國慶氧氣廠履行告知享有要求聽證權利的義務，違反了法定程序。根據上述法律規定，應當予以撤銷。但鑑於涉案規劃許可行為與國慶氧氣廠有利益關係的僅涉及4號住宅樓的建設，因此，漯河市政府作出部分撤銷行政複議的決定，事實清楚，證據確鑿，程序合法，適用法律、法規正確。關於永冠房地產公司4號住宅樓行政許可被撤銷的後續問題，永冠房地產公司可請求漯河規劃局對申報材料重新進行審查，並在履行法定告知程序的基礎上，重新作出是否許可的決定。許昌市中級人民法院作出(2016)豫10行初122號行政判決，駁回永冠房地產公司的訴訟請求。

永冠房地產公司不服一審判決，向河南省高級人民法院上訴，請求撤銷一審判決，支持其一審訴訟請求。

河南省高級人民法院查明的事實與一審法院判決認定的事實基本一致。

河南省高級人民法院二審認為：依據《中華人民共和國行政許可法》第四十七條之規定：”行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關係的，行政機關在作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關係人享有要求聽證的權利；申請人、利害關係人在被告知聽證權利之日起五日內提出聽證申請的，行政機關應當在二十日內組織聽證。”漯河規劃局審查永冠房地產公司的行政許可申請時，應依據法律的規定通知相應的利害關係人參加聽證。根據已經查明的事實以及河南省高級人民法院作出的（2015）豫法行終字第00236號行政判決認定的事實，漯河規劃局在2012年審查永冠房地產公司就涉案小區提出的建設規劃許可時，已應國慶氧氣廠的申請，舉行過聽證會，並因此未許可涉案小區4號樓的建設。在2013年7月，永冠房地產公司重新提起行政規劃許可申請後，漯河規劃局雖然對擬許可事項進行公示，但對於已經明確的利害關係人國慶氧氣廠，並沒有告知其享有要求聽證的權利，故漯河規劃局為永冠房地產公司頒發的行政許可違反法定程序，漯河市政府以漯河規劃局頒發《建設工程規劃許可證》的行為程序違法而予以部分撤銷並無不當。原審判決維持漯河市政府作出的被訴複議決定認定事實清楚，適用法律正確，應予維持，永冠房地產公司的上訴理由不能成立。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項的規定，判決駁回上訴，維持一審判決。

永冠房地產公司不服一、二審判決，向本院申請再審，請求依法撤銷一、二審判決，依法再審。主要事實和理由為：第一，再審申請人建設項目經過市建設項目規劃聯席會研究同意，符合漯河市城市總體規劃，作出規劃許可前，依法進行了公示，行政許可內容適當，程序合法。第二，再審申請人建設工程項目系民用工程，既不影響氧氣廠的採光，也不會給氧氣廠造成危害，因此，根本不存在直接關係氧氣廠重大利益的問題，漯河市規劃局在作出規劃許可時不予告知符合法律規定。第三，國慶氧氣廠的廠房是在臨時圍牆上搭建的違法建築，其本身與其他相鄰建築的安全距離就不符合規定，安全生產監督機構也己經進行了查處，責令國慶氧氣廠停產整改，意即本案規劃許可並不直接關係國慶氧氣廠的重大利益，也不會給國慶氧氣廠造成危害。其廠房經漯河市房屋安全鑑定中心鑑定為危房，應當停止使用，況且根據漯河市城市總體規劃，國慶氧氣廠所處位置為住宅用地，國慶氧氣廠早就應該停產搬遷，針對國慶氧氣廠不符合安全生產規定的情況，河南省安全生產監督管理局也己經不再為其換髮安全生產許可證。第四，根據漯河市城市總體規劃及詳規，國慶氧氣廠所處位置為住宅用地，國慶氧氣廠遲早會搬遷，且其工業產品生產許可證己被註銷，安全生產許可證也到期無效，即使規劃行政規劃許可程序違法，也應當確認違法，而不應當撤銷，因為如果撤銷規劃許可，勢必存在拆除符合總體規劃及詳規的4號樓，待國慶氧氣廠搬遷後，再建設4號樓，將極大浪費社會財富，為了一廢棄的氧氣廠而撤銷規劃拆除高樓也違反社會公平正義。況且再審申請人的4號樓大部分已經銷售入住，且該樓地下負一層為整個小區人防設施，撤銷規劃行政許可將嚴重損害小區業主的重大公共利益。

本院經審查認為：本案系申請人永冠房地產公司不服被申請人漯河市政府作出的行政複議決定而提起的行政訴訟。各方當事人之間的核心爭議在於漯河市政府作出的漯政復[2016]54號行政複議決定（以下簡稱被訴複議決定），即撤銷漯河規劃局為永冠房地產公司頒發的建字第411100201300072號建設工程規劃許可證（以下簡稱涉案工程規劃許可）中有關4號住宅樓的行政許可是否符合法律規定。具體包括以下兩個方面：一是涉案工程規劃許可是否具有合法性。二是撤銷涉案工程規劃許可中有關4號住宅行政許可的複議決定是否合法。

關於涉案工程規劃許可的合法性問題，根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十條第一款”在城市、鎮規劃區內進行建築物、構築物、道路、管線和其他工程建設的，建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府確定的鎮人民政府申請辦理建設工程規劃許可證”以及《中華人民共和國行政許可法》第四十七條”行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關係的，行政機關在作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關係人享有要求聽證的權利；申請人、利害關係人在被告知聽證權利之日起五日內提出聽證申請的，行政機關應當在二十日內組織聽證”的規定，漯河規劃局在作出涉案工程規劃許可決定前，應當查明該行政許可是否直接涉及永冠房地產公司與他人之間重大利益關係。有重大利益關係的，應當依法告知永冠房地產公司及相關利害關係人享有要求聽證的權利。利害關係人在法定期限內提出聽證申請的，漯河規劃局應當依法組織聽證。根據本案原審查明事實以及河南省高級人民法院（2015）豫法行終字第00236號判決查明的事實，國慶氧氣廠與涉案工程規劃許可具有重大利益關係。且國慶氧氣廠建設在先，涉案工程規劃許可在後，漯河規劃局應當告知國慶氧氣廠享有要求聽證的權利。未告知利害關係人享有聽證權利，未依法舉行聽證的行政許可，屬於重大違反法定程序的行政行為。未依法舉行聽證對許可申請人或利害關係人的實體合法權益具有重要影響。此外，本案中涉案工程規劃許可的對象是住宅樓的建設，而與該住宅樓相鄰的國慶氧氣廠屬於危險化學品企業，其相關氧氣業務需要規定的安全距離保障，違反安全距離的要求將存在重大安全事故隱患。因此，漯河規劃局在未告知許可申請人以及利害關係人聽證權利，未充分聽取各方意見、調查論證的情形下，作出涉案工程規劃許可，其侵害的不僅是國慶氧氣廠的程序性權利，且對國慶氧氣廠的安全生產，以及涉案住宅的安全居住等實體性權利，都可能產生重大損害。據此，涉案工程規劃許可行為不具有合法性。

關於被訴複議決定的合法性問題。涉案工程規劃許可違反法定程序，且涉案工程規劃許可被撤銷後直接影響的權益主體為永冠房地產公司以及涉案住宅的購買者等特定主體，並不涉及公共利益。因此，漯河市政府複議決定撤銷涉案工程規劃許可，符合《中華人民共和國行政複議法》第二十八條第一款第三項”行政複議機關負責法制工作的機構應當對被申請人作出的具體行政行為進行審查，提出意見，經行政複議機關的負責人同意或者集體討論通過後，按照下列規定作出行政複議決定：……（三）具體行政行為有下列情形之一的，決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法；決定撤銷或者確認該具體行政行為違法的，可以責令被申請人在一定期限內重新作出具體行政行為：……違反法定程序的……”、《中華人民共和國行政許可法》第六十九條第一款第三項”有下列情形之一的，作出行政許可決定的行政機關或者其上級行政機關，根據利害關係人的請求或者依據職權，可以撤銷行政許可：……（三）違反法定程序作出准予行政許可決定的……”等規定。漯河市政府曾以影響公共利益為由作出的確認涉案工程規劃許可違法的複議決定，被河南省高級人民法院生效判決以不涉及公共利益、理由不成立為由予以撤銷並責令重作。漯河市政府收到周口市中級人民法院的協助執行通知書後，經重新調查作出本案被訴行政複議決定，並無不當。此外，涉案工程規劃許可內容包含永冠湘江路住宅小區（二期）1號住宅樓、2號住宅樓、4號住宅樓、物業房、地下室等建築物。從形式上看，該工程規劃許可屬於一個獨立、完整的行政行為，其違反法定程序的法律後果應及於許可的全部內容。但涉案工程規劃許可對應的建築物大都已竣工，且有部分業主已入住小區。直接影響複議申請人即國慶氧氣廠合法權益的許可事項為4號住宅樓，因涉案工程規劃許可的不同建築物之間具有相對獨立性，故本院認為行政許可包含多個事項，且各個事項之間相互獨立、可以明確分割的，可以依法就其中部分事項予以撤銷。僅撤銷4號住宅樓的工程規劃許可決定具有明確性、可執行性，且國慶氧氣廠對此亦未提出異議。漯河市政府作出部分撤銷的被訴複議決定，有助於實質性化解行政爭議，不僅可以保障國慶氧氣廠的合法權益，亦可避免行政許可被全部撤銷而可能引發的大量爭議，本院予以支持。

綜上，永冠房地產公司的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：

駁回河南省漯河市永冠房地產開發有限公司的再審申請。

審 判 長　李小梅

審 判 員　閻　巍

審 判 員　聶振華

二〇一九年一月二十九日

法官助理　章文英

書 記 員　張振宇

轉載自：魯法行談