深圳的城市更新以2009年頒佈的《深圳市城市更新辦法》為標誌，至今已走過了近10年時間。城市更新制度作為制度創新，對推動城市發展和土地的集約節約利用發揮了重要作用，也成為全國其他城市學習取經的標杆。在經歷十年快速發展後，城市更新制度日趨完善，但在實施過程中也遇到了重重困難。據統計，截至2019年5月17日，深圳已列入城市更新計劃項目767個，其中已獲得城市更新專規批覆的項目約60%，完成實施主體確認公示的項目約37%，但真正進入開發階段的項目僅僅佔15%左右，大多數項目都未進入開發建設階段，實現交付使用的項目則更少。政府想通過城市更新安排公共配套設施、公共利益用地的大多數願望沒有實現，多數房企在漫長的項目週期中苦苦掙扎。但現狀的艱難並沒有阻擋城市更新市場的活躍，城市更新不僅帶動了周邊房價上漲，而且催生了存量物業（包括城中村和舊工業區物業）的交易市場，城市更新項目的換手率也非常頻繁。
近三年以來，城市更新的市場逐漸趨於成熟和冷靜，城市更新制度也發生了根本性的調整。2016年全面強區放權、2017年啟動政府主導的棚改、2018年修訂土地整備利益統籌制度，深圳存量土地開發市場形成了城市更新、棚改和土地整備利益統籌三架馬車並駕齊驅的格局，城市更新走到了新的十字路口。
過去十年：欣欣向榮但亂象叢生
與全國其他所有城市不同的是，深圳城市更新自始便採取了市場主導的模式，鼓勵權利人自改、合作開發、作價入股和其他市場主體聯合開發等模式，政府不介入搬遷補償談判，充分激活了市場的各要素。各類市場主體，尤其本土開發商紛紛搶佔各種項目資源，城市更新市場呈現出欣欣向榮之景象。繁榮背後，也呈現出種種“亂象”。
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村企合作之亂
2004年《深圳市城中村（舊村）改造暫行規定》出臺後，村企合作城中村改造得以全面開啟，包括本土開發商在內的各類企業開始進村圍獵項目。當時，開發商與村股份公司合作的條件相對寬鬆，村集體領導班子掌控著合作方的准入資格和合作條件，村企合作存在很大的隨意性，大量項目被擁有資源的本地企業獲取，其中有相當部分企業並不備開發項目的實力。這種現象直到2016年《關於建立健全股份合作公司綜合監管系統的通知》施行才被打破。
在城中村市場的利益博弈過程中，存在四股主要力量，即：
1.掌控原農村集體經濟組織決策權的“村官”。主要是以村股份公司董事長為代表的村集體領導班子，這股力量對開發商准入擁有決定權；2.擁有政商資源尤其村企資源的企業。這類企業多數是本土中小型的開發商，但也有不少沒有任何開發經驗的企業。這類企業主要負責與原農村集體經濟組織形成意向協議或正式合作協議，並負責完成項目立項和集體資產備案手續；3.具備開發實力的品牌開發商。這類企業往往並不是最先進入城市更新市場的企業，其中不乏外地知名開發商和大型央企，她們和本地企業聯姻，發揮各自優勢聯手獲取項目；4.各類中介機構。這些中介機構發揮著提供項目信息、撮合交易、評估項目風險以及解決項目實施過程中的各類專業問題的作用，包括項目掮客、評估機構、財稅機構、金融機構和法律服務機構等等。除了活躍在前臺的上述四股力量之外，還有大量在幕後操控的利益相關方。
在各種力量的驅使下，城中村市場在實施主體確認之前就存在三個非常活躍的交易市場：一是開發商與村股份公司之間合作開發的交易市場，這類市場以原農村集體經濟組織作為主導，參與主體多數為本地房地產開發商；二是基於開發商與原農村集體經濟組織已經形成的合同權益再次轉讓或者合作開發而形成的交易市場，主導力量為央企和知名房企；三是改造範圍內的房產交易市場。既包括沒有產權或限制產權的房產交易，也包括完整產權的房產交易，物業類型既包括私宅，也包括工廠。
由於城中村中存在上述四股主要力量和三個主要市場，各力量角逐和利益博弈之下，城中村改造亂象頻發，很多交易行為缺乏政策和法律的規制，大量交易與現行法律或政策規定存在衝突，各種交易關係缺乏穩定性，這也導致了市場的不確定性。
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政策和審批之“亂”
深圳城市更新在十年發展過程中，已經形成了全國最規範、最完整，也是最龐雜的政策體系，包括：規範項目准入條件的計劃立項制度，規範規劃指標的規劃審批制度，處理歷史遺留違法建築和農村城市化轉地有關的土地及房產製度，針對城中村、舊工業區和舊住宅區等特定類型項目的特殊政策，規範政府部門有關城市更新審批的職責劃分制度，等等。政策制定和行政審批部門殫精竭慮，幾乎每一年都在針對市場中的各種狀況出臺或修訂相應的政策。毋庸諱言，深圳的城市更新政策體系有其合理性和必要性，但制度的龐雜也帶來制度的混亂和執行效率的低下，導致市場交易成本的增加。深圳城市更新政策之“亂”具體表現為幾個方面：
1.各區政策制定和行政審批標準不一
不同層級政府和不同職能部門針對同樣問題缺乏一致性。在強區放權政策之後，雖然城市更新的根本制度邏輯不變，但各區政策在具體細節和操作上“大同多異”，市場主體面臨“一對十”的困境。部分區政府在項目准入和項目統籌規劃方面舉棋不定，導致很多項目審批陷入停滯狀態。
2.政策變動過於頻繁，政策修訂卻滯後於市場需要
深圳城市更新制度自形成起便一直在變化中，這些變化並非一夕鉅變，而是體現在每一次細微的調整中，驀然回首，才發現鉅變已成。這些變化包括：
（1）政府角色的變化。在城市更新初期，無論是項目准入、項目規劃、搬遷談判還是項目建設，市場的自由度非常大，充分發揮了市場主體的主觀能動性。但是近年來，政府持續加大幹預力度，比如設立集體資產平臺交易和街道辦全程監管制度干預集體資產流轉、設立統籌規劃制度前置專規審批、劃定工業區塊線限制工業區改造、劃定城中村分區改造限制拆除重建、對舊住宅區實施棚改限制開發商准入、提高項目貢獻公共配套比例、整合城市更新和土地整備制度加大政府土地收儲主動權。從這些變化可以看出，政府角色已經從純粹的裁判角色轉變為運動員兼裁判為一體的角色。政府的這種角色轉變是否合適還有待考驗，但可以確定的是，政府的這些轉變對市場信心造成了很大影響，打破了部分項目利益格局的平衡，導致這兩年市場陷入了觀望期和停滯期。
（2）改造方式的變化。在過去十年立項的項目當中，基本都是以拆除重建為主，只有少數綜合整治和有機更新類項目，政府一直積極鼓勵市場主體實施有機更新，但市場主體動力不足。而現今，政府通過創新綜合治理的改造方式、深化綜合整治的內涵、強制分區劃定等方式，迫使市場主體開始接受非拆建式更新改造。
（3）改造方向的變化。從目前已立項的項目當中，可以很清楚地看到政府審批改造方向的變化，無論是城中村改造還是舊工業區改造，改造方向為商住的比例將逐漸減少，改造方向為產業類和保障住房的比例逐漸加大。
（4）監管思路的變化。在城市更新初期，政府對城市更新項目的監管主要體現在年度計劃和規劃控制方面，只要符合立項條件的項目，政府對立項審批的主體審查比較寬鬆，過程監管措施相對較少，但現在政府不僅在項目立項過程中對主體的資質、信用加大了審查力度，提高了項目准入門檻，還建立項目計劃清理和調整制度，加強了項目全過程的監管。
除了頻繁的政策變動之外，城市更新市場發展過程中存在深層次問題，急需出臺新政策或修訂舊政策，比如強制拆遷問題、歷史遺留私房問題、合法用地比例問題、徵轉地過程中歷史遺留問題、產權註銷問題、工業樓宇流轉問題、城市更新稅收問題等等，這些問題是宏觀問題，但更主要是微觀操作問題，這些問題嚴重製約項目的進展，但這方面的制度出臺進程緩慢，嚴重落後於市場的需要。
3.城市更新各類指標控制論證不充分，政府和市場在資源配置方面邊界不清
在城市更新領域，政府設定了各類控制指標，包括工業區塊線控制指標、M0控制指標、保障性住房配建指標、十三五規劃控制指標、城中村分區劃定控制指標、公共配套建設指標等等。這些指標的設定從公共利益和公共服務保障角度有其必要性，但在設定時往往缺乏系統的論證，存在一定的隨意性。有很多問題值得反思，比如在保障產業空間發展的同時，如何匹配對應的居住空間和商業發展空間?各個區均制訂了產業空間和產業發展規劃，各區產業空間如何協同發展？政府劃定了各類保障性住房的供給計劃，是否能夠有效滿足不同層次住房需求？未來釋放的大量限制交易的保障住房、產業用房如何有效的分配和流轉？從現行政策結構來看，政府在供給端進行了各種指標設定，但在需求端缺乏充分論證。從歷史教訓來看，在政府各種指標控制和政策控制下，極有可能導致供需失衡。
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產權關係之亂
儘管受到國家層面《土地管理法》《城市房地產管理法》和《物權法》等法律制度之約束，但自上世紀八十年代末、九十年代初以來，深圳的土地和房產市場一直在市場力量的驅動下野蠻發展。無論是集體土地，還是國有土地，都以異乎尋常的速度開發，大量開發建設行為缺少完善的產權手續和報建手續。為理順歷史遺留的產權關係，深圳先後出臺了系列政策試圖解決歷史遺留違法建築的處理和土地房屋權屬認定。在城市更新中則要求合法用地比例達到60%以上，而可計入合法用地比例的主要包括五類用地，即：合法國有土地、城中村用地、舊屋村用地、已納入房地產權登記歷史遺留問題處理的有關用地、經處理的歷史遺留違法用地。但現實中的土地和房屋產權關係遠比上述五類用地更為複雜，加上深圳在歷次城市化轉地過程中並沒有完全按照政策規定完善用地手續，未理清集體用地徵轉過程的各種法律關係，導致產權關係非常混亂，主要表現為：
1.原村集體“外賣地”形成的權屬關係
在八十代年代末九十年代初，深圳大量“三來一補”企業與村集體以“租地協議”、“土地使用轉讓協議”、“土地合作開發協議”等形式在集體土地上建成廠房。這類廠房只有極少數有完整產權登記和報建手續，部分廠房有報建手續但沒有產權登記，也有大量廠房既沒有合法報建手續也沒產權登記；在城市更新權屬核查過程中和項目申報過程中，由於行政審批部門往往需要村集體配合出具土地經濟利益關係理清的相關手續，村集體常常以此為由主張土地權益，雙方對於土地權益如何劃分存在分歧。
2.政府、村集體和企業代徵地形成的權屬關係
同樣是在八、九十年代，由於國有建設用地指標不足，政府和企業要使用建設用地，多數都是簽署三方協議，由企業代政府向村集體支付徵地補償費，將集體土地徵轉為國有土地。在這個過程中，政府本應該完善土地收儲和出讓手續，企業則應該向政府申請完善國有土地使用權出讓手續。但現實中，大量的該類用地行為或是沒有完善集體土地轉為國有土地的徵轉手續，或是沒有完善用地出讓手續，這類用地性質的認定在現實中經常遇到困境，導致產權認定的困難。
3.城市化轉地過程中政府沒有理清補償關係
深圳在歷次城市化轉地過程中，政府承諾安排一定比例的非農建設用地和徵地返還用地由村集體作為建設用地進行開發。非農建設用地和徵地返還用地開發從指標審批到用地手續的完善均有複雜的流程，很多指標並沒落實到相應地塊，但多數村集體將非農建設用地和徵返用地指標轉讓給開發商或者與開發商合作開發。這類非農建設用地和徵返用地往往存在三方面的問題有待解決：一是涉及非農建設用地和徵返用地集體資產交易備案監管程序的完善；二是國土部門將該等用地指標批覆至具體地塊；三是該等地塊用地手續的完善。
4.國企改制和國有土地利用不規範導致的複雜權屬關係
在改革開放的初期，政企不分，大量國有企業承擔政府的部分行政職能，政府曾經將成片土地交付給國企開發利用，國企甚至代替國土部門決定這類土地使用權的出讓和轉讓。但在政企分離和國企改制過程中，這類土地當中有相當部分沒有辦理土地使用權出讓或劃撥手續，實際上一直由企業佔有、使用和開發。這類土地的利用往往並沒有按照規劃用途實施，甚至沒有報建手續。因此，這類土地既涉及在政企分離和國企改制過程中如何認定土地資產歸屬問題，也涉及到地上建築物的權屬認定問題。
未來十年：城市更新如何“撥亂反正”
通過梳理深圳城市更新政策修訂脈絡，不難發現深圳的城市更新正在發生四大方向性變化：一是房地產開發空間受限，城市更新空間釋放將以保障產業和保障性住房空間為主；二是拆除重建範圍縮小，有機更新的範圍和政策激勵持續擴大；三是市場主導的城市更新受限，政府主導的土地整備和棚戶區改造大力推進；四是城市更新的私人利益空間受限，公共利益屬性逐步加重。這些方向性的轉變從最近市政府常務會審議並原則通過的《關於深入推進城市更新工作促進城市高質量發展的若干措施》也能夠得到印證。
從戰略上，深圳城市更新作上述方向性調整有其積極意義。但從戰術上，深圳城市更新的深層次矛盾和深層次問題依然缺少有效的解決措施，比如歷史違建的處理依然非常緩慢、拆遷難題缺乏對策、產權糾紛的處理缺乏創新機制、產業升級缺乏有力度的刺激政策、合法用地比例的政策限制部分空間迫切的改造需求、繁瑣冗長的城市更新審批流程提高了市場成本，等等，這些問題一直是困擾城市更新市場多年的頑疾。無論是由政府主導城市更新，還是市場主導城市更新，都要面對前述棘手問題。而要解決這些棘手問題，既需要政府創新制度設計，也需要市場轉變商業模式，政府和市場需要更良好地互動協同，需要重新定義清楚各自的角色。具體來說，有以下幾方面的建議：
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綜合運用行政和司法手段，形成“組合拳”，著力解決城市更新過程中“查違難”、“確權難”、“拆遷難”和“註銷難”等問題
國家層面關於土地管理和房產管理的法律、法規均滯後於市場，《土地管理法》和《城市房地產管理法》都在修訂過程中，但市場活動卻不能停滯。由於法律、法規的滯後，複雜的土地和房產現狀已成為深圳城市更新路上的攔路虎。具體來說：
1.查違難。深圳歷史違建數量之多、情形之複雜堪稱全國之最，深圳歷年來出臺多項政策試圖解決歷史違建的問題，但至今仍然沒有解決，深圳大量的“歷史違法建築”不僅導致部分區域因合法用地比例達不到法定要求而無法列入計劃，也導致拆遷補償談判困難，深圳對歷史違建的處理一直是秉承“尊重歷史、分類處理”的溫和而保守的政策，歷史違建的處理一直舉步維艱。
2.確權難。確權難主要體現幾方面：（1）無產權房產的確權；（2）限制產權房產因交易產生的確權；（3）經歷國企改制後的房產確權；（4）權利人下落不明的房產確權；（5）單位集資房產的確權；（6）劃撥土地上的建築物確權；（7）其他存在各類爭議房產的確權。由於城市更新過程中涉及多數物業是在《物權法》和不動產登記的相關規則出臺之前形成的，嚴格依據現行《物權法》和不動產登記規則去確權無法解決現實中複雜的確權問題。
3.拆遷難。拆遷難主要體現在兩方面：一是拆遷標準難以統一，拆遷補償市場相對混亂；二是針對極少數難拆遷的“釘子戶”缺乏行政強制或司法強制拆遷的法律依據。
4.產權註銷難。根據產權註銷的有關規定，需要有權利人本人公證授權或親自到場方可辦理註銷手續，而一旦無法找到權利人或權利人拒絕配合註銷產權時，產權登記部門無法辦理產權註銷。對於城市更新單元範圍內存在多個權利主體的項目來說，只要有任何一個權利主體拒絕配合註銷，則整宗地無法辦理用地出讓手續。產權登記部門和城市更新部門對此類情形往往互相推諉，目前已有多個項目因出現該等情形而停滯。
“查違難”、“確權難”、“拆遷難”和“註銷難”這四個難題，本質上就一個問題，即公共利益與私有物權的平衡問題。從我國立法進程來看，在《物權法》出臺之前，公共利益過度擴張，忽略了私權的保護。《物權法》出臺後，對公共利益與私有物權進行了較為明確的規定，地方立法對私權和公權的劃分又過度謹慎。就城市更新而言，城市更新本質上是基於公共利益的需要，城市更新之後直接移交給政府的公共配套空間平均在30%左右，政府只是採取市場化的手段引入社會資本進行開發。因此，城市更新無疑具有公共利益的屬性，政府完全可以為推進城市更新工作依法加大行政權力的行使力度。
針對“查違難”，政府對違法建築處理應該加大立法和執法力度，對符合規劃和建築安全的依法確權，並對其中符合城市更新條件的依法納入城市更新範圍，而對不符合城市控制性規劃的以拆除為前提條件，可區分不同情形予以經濟補償；針對“拆遷難”，政府應該發佈市場指導標準、規範市場秩序、管理市場預期，而針對少數難以拆遷的業主，要視不同情形分別採取調整範圍、行政強制或司法強制、第三方談判促進等多種手段促進拆遷談判；針對“確權難”，可以對無產權房、產權不清晰房產和有產權爭議的房產等特殊類型的房屋出臺確權的規範性文件，提高確權效率，並針對城市更新過程中的新型產權爭議開通行政處理通道，徹底改變確權過程中司法機關和行政機關互相推責、司法效率低下的現狀；針對“註銷難”，要修訂完善城市更新過程中產權註銷的規範性文件，規定在某些特殊情形，在權利人不配合的狀態下，產權登記部門可以依申請直接註銷產權，比如簽署拆補協議且支付相應了補償款、無法找到權利人、建築物已經拆除等情形。
當然，為最大程度保護私有物權，政府在實施行政行為時，程序方面，應該充分保護權利人救濟權利，確保程序正義；實體方面，應該增加相應的擔保措施，避免市場主體濫用權利，如可以考慮引入保險機制，為城市更新過程中潛在侵權行為導致財產損失提供保險保障。
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強化城市更新和土地整備局統籌協調職能，改變目前政出多門、多頭審批的局面，進一步簡化審批流程
深圳城市更新經歷了從市城市更新局集中審批到“強區放權”下放到各區進行審批的轉變。但強區放權後三年多來，市場主體普遍反映項目審批不僅沒有提速，反而由於各區政策制訂和政策執行均在持續完善過程中且各區操作不一，導致城市更新審批效率低下。
自廣東省啟動三舊改造以來，各地均出臺了相應的三舊改造政策，也成立相應了三舊改造行政職能部門，廣州、東莞、中山等均在市政府層面成立了市領導主責的市級城市更新領導小組，由市領導小組統籌協調各部門涉及城市更新相關的審批事宜。深圳則有所不同，深圳市政府層面並沒有設立城市更新領導機構，市城市更新局隸屬於規劃國土部門，而各區城市更新局則是各區政府的派出機構，直接受區政府領導。在強區放權之後，區城市更新局雖然獲得了計劃立項、規劃審批、權屬核查及實施主體確認等主要審批權，但區城市更新局在進行這些審批過程中受到很多相關審批的制約，需要很多部門的協同配合。在現有的政策體系和行政管理框架下，區城市更新局在履行審批職能時，往往缺乏主動權，城市更新的強區放權難以真正落實，市級兩級城市更新局的權限仍不足以有效解決城市更新審批中的各類難題。要解決這些問題，一方面，從立法層面，需要市政府和市人大加大介入力度和創新力度，充分發揮特區立法權，突破現行政策和法律的瓶頸。另一方面，從操作層面，需要建立市級領導牽頭主導的全市城市更新領導小組，統籌協調產業、財政、稅務、規劃等相關行政部門，同時強化和擴大新組建的城市更新和土地整備局職能，徹底改變城市更新審批過程中各部門互相推諉、條塊分割、效率低下局面。
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利用大數據、人工智能等科技手段，對城市更新各類指標進行精準分析，並根據市場需求動態調整相應指標分配，有效協調市場資源的分配和流動
城市更新一方面旨在對存量土地和存量物業進行再開發、再利用，旨在改變資源配置不合理和資源利用效率低下的問題，另一方面是通過對城市物理空間的改造，實現對城市產業、生態、文化等形態的改變。政府為實現對城市更新的管控，一直是採取嚴格的“計劃”和“規劃”控制制度。政府在城市更新方面的指標控制主要體現在四個層面：一是市級宏觀政策調控，比如市級五年規劃、土地利用總體規劃和城市總體規劃等；二是區級政策調控，各區域根據市級規劃制訂區級發展規劃；三是各類專項管控，比如工業區塊線、城中村分區規劃、片區統籌規劃、教育醫療交通等公共服務設施配置等；四是具體項目指標管控。
歷史經驗表明，政府對這類指標控制雖有其必要性，但政府制定這些指標的合理性和可操作性卻值得商榷。政府一方面強調發揮市場在資源配置中的決定性作用，另一方面卻在各個環節、各個層面設定各類指標。而這些指標的設定，除了客觀的技術考量，還有主觀的利益博弈，政府設定的指標雖然管控了市場主體濫用市場的行為，但也抑制了市場要素的自由流動。
從政府目前針對城市更新設定各類指標來看，存在較大的優化空間，可以藉助大數據和人工智能技術。大數據技術在對國內外城市發展的歷史數據進行統計分析的基礎上，能精準測算人口、產業、消費、公共服務等之間的相互關係；而人工智能技術則能夠在數據分析基礎之上，對未來產業趨勢、消費行為、城市發展等進行預測。同時，政府在確定各類“指標”的過程中，既要遵循市場配置資源的決定性原則，將市場能決定的事情放權於市場，適度放鬆指標管制；也要遵循“技術獨立”的原則，無論城市規劃，還是產業規劃，本質上都是技術問題，政府儘量授權技術專家進行決策，所有的指標應該在技術專家充分論證的基礎上徵求包括市場主體在內的公眾意見。政府既要避免利益團隊遊說，也要避免裁判員和運動員角色的混同，從而影響決策的科學性。
對市場主體而言，市場主體要對城市更新政策導向有更新的認識，及時調整戰略方向，尤其是房企應該調整主要依賴土地差價和房價上漲的盈利思維，致力於創新能力的提升，在商業模式、服務產品、技術研發等方面加大創新力度。房地產行業在經歷多年的高週轉、高利潤的發展模式之後，房企不僅應該考慮自身商業利益的最大化，也應該充分考慮政府、原權利人、社區、公眾等利益相關人的利益。在城市更新項目中，政府更希望市場主體在產業空間、公共服務空間、保障性住房空間等方面發揮作用。隨著粵港澳大灣區規劃的出臺，大規模的基礎設施投資將陸續啟動，各地市也都密集出臺政策推動灣區產業結構的調整和升級，這給大灣區城市更新帶來前所未有的機遇。但各地政府都旗幟鮮明地鼓勵城市更新中產業升級改造和產業空間的保障，嚴格限制工改商住，防止城市更新地產化，房企應該順應政策趨勢，摒棄短期套利的投機行為，致力於長遠的價值投資和價值創造，利用房企的資金優勢、項目建設和開發經驗優勢，與產業、科技、金融等要素有效結合起來，推動實體經濟的發展。
只有實體經濟穩固發展，房地產才有更好和可持續的未來，科技領先、產業集群、房價上漲的硅谷就是最典型的例子，這才是城市生態體系的健康樣本，大灣區未來無限機會將在產業和地產共生髮展過程中呈現。