——從中鹽蘭州分公司訴定西市安定區政府土地及房屋徵收補償一案談起
[摘 要]從實體法的價值及審判程序的角度分析，民事案件與行政案件有各自相對獨立的訴訟規則、法規適用以及糾紛解決機制。但是，近年來，隨著我國經濟體制改革與社會的發展，行政訴訟受案範圍的不斷擴大，民事案件與行政案件相互交織、互為基礎引發當事人及法官對救濟途徑的選擇困難。面臨行政、民事兩種救濟途徑同時存在的情形，如何切實有效地解決矛盾糾紛並最大化的保護當事人的利益，維護社會的和諧，給法院的審判工作帶來了挑戰。基於對上述問題的思考，本文通過從審理案件的思路，對民事訴訟和行政訴訟兩種救濟途徑並存的情況下，如何選擇權利救濟途徑的提出幾點思考：（一）準確把握民事交易的目的；（二）準確把握行政行為的要件；（三）基於公平原則的考量（1）公平性（2）目的性（3）實質性；（四）當事人不得違法獲益。
[關鍵詞]行民交叉 權利救濟 救濟途徑
一、問題的提出
行政與民事交叉案件是指在案件的審理過程中，同時存在需解決的行政糾紛與民事糾紛，兩種糾紛因在法律事實上相互聯繫，在處理上互為因果或互為前提、相互影響的一種案件形式。[ 江偉、範躍如著：《民事行政爭議關聯案件訴訟程序研究》，《中國法學》，2005年第3期，第165頁。]此類案件具有以下特徵：一是法院已立案受理至少一個糾紛，但未審理終結。當兩個糾紛均被訴至法院，法院就必須解決兩個訴訟的審理順序；法院在審理一個訴訟的過程中，出現另一個必須適用其他訴訟程序審理的糾紛時，不能置之不理，要處理優先解決何者的問題。二是交叉的行政糾紛與民事糾紛具有關聯性。關聯性是交叉案件的本質特徵。如中鹽公司訴定西市安定區國有土地上房屋徵收補償案[詳見（2018）甘行終140號判決。]
2010年4月1日，中鹽公司與甘肅榮強公司簽訂《項目合作開發協議書》，約定：原告以其使用的定西市安定區交通路409號定國用（2002）字第26031926號、定國用（2002）字第26031927號兩宗土地（總計面積6342.5平方米）與甘肅榮強公司合作開發建設商住樓。甘肅榮強公司負責辦理前期規劃、土地等各種許可審批手續、負責項目開發的全部資金，並負責規劃設計開發建設及建成後的房屋銷售。中鹽公司不投入任何資金，只提供開發地塊的權屬證明及宗地圖。雙方還就開發建成的土地房屋資產權的分配等事項進行了約定：“開發建成的建築物須保證甲方（即中鹽公司）獲得3400平方米建築物的所有權，其中商鋪面積200平方米，剩餘3200平方米麵積中除商鋪按市場價與住宅市場價置換外，辦公、倉庫、車庫面積均同住宅面積。”協議還對其他事項進行了約定。協議訂立後，中鹽公司向定西市人民政府書面提出《蘭州鹽業分公司關於申請修建鹽業商住樓的報告》。2011年7月4日，定西市國土資源局安定分局發佈公告註銷了中鹽公司的國有土地使用權證。2011年10月9日，被告分別作出《房屋徵收決定》、《關於定西鹽業公司舊城改建項目房屋徵收的通告》、《定西鹽業公司（榮景嘉苑）舊城改建項目房屋徵收補償方案》。2011年12月5日，定西市國土資源局安定分局將收回中鹽蘭州分公司的兩宗土地面積6333平方米以342萬元出讓給甘肅榮強公司。2012年9月6日，定西市人民政府將上述6333平方米土地向甘肅榮強公司分別頒發了《土地使用權證》。中鹽公司與榮強公司在履行開發協議的過程中發生糾紛，中鹽公司遂以開發合同糾紛和國有土地上徵收補償糾紛向人民法院提起了民事訴訟和行政訴訟。
該案很具代表性，它提出了一個亟待理論界和實務界解決的問題，即在民事法律關係和行政法律關係交織共存的情況下，人民法院應如何正確處理行政訴訟和民事訴訟法律關係。該案的爭議焦點之一即為上訴人中鹽蘭州分公司的權益是應通過其與榮強公司簽訂項目合作協議行為的民事途徑救濟，還是應當通過行政訴訟行為途徑救濟。依據《中華人民共和國土地管理法》第五十八條規定：“有下列情形之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批准用地的人民政府或者有批准權的人民政府批准，可以收回國有土地使用權：（一）為公共利益需要使用土地的；（二）為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的；（三）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批准的；（四）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；（五）公路、鐵路、機場、礦場等經核准報廢的。依照前款第（一）項、第（二）項的規定收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償”。即為配合城市規劃進行舊城區改建被收回國有土地使用權，喪失土地權利的，政府應當給予適當補償。要求政府承擔補償義務的前提條件是請求人對爭議土地具有法律上的利益，在本案中，上訴人已經通過轉讓土地的行為實現了爭議土地的利益，不能因為其與第三人之間的合同無法實現，轉而要求政府承擔補償的責任。
該案中當事人所面臨的選擇難題也是司法實踐中行民交叉案件當事人經常會遇到的困惑。如今我國市場經濟中政府和公民已成為最主要的主體，在行政法治建設過程中，理性推動行政權力與公民權利形成一種相互妥協、和諧發展並在一定條件下可以相互轉化的關係結構，保證行政權力行使得當、公民權利得到有效保護，通過找尋行政權力與公民權利關係的平衡進而實現雙方的“共贏”，已成為行政法治建設的主流價值追求。
在這種背景下,為了實現訴訟效益，保證當事人的權益得到有效保護，界分訴訟性質，選擇法律適用，進而選擇最適用當事人的權利救濟途徑，對當事人與法院而言是至關重要的。
中鹽蘭州分公司與第三人甘肅榮強公司之間為民事法律關係,而定西市安定區政府對涉案的兩宗土地實施的收回和徵收行為是行政行為,雖然案件在本質上屬於民事爭議案件,爭議發生在平等主體之間,不是由行政行為引起的。但是,由於行政行為的介人,使得民事爭議複雜化，其中主要原因在於相關法律規範的缺位，現行司法體制和訴訟法律規範下單一的雙軌平行制度無法很好地解決行政訴訟與民事訴訟交叉問題。這一方面增加當事人的訴累。另一方面不利於節約訴訟成本，有礙當事人的合法權益的實現，不利社會糾紛的迅及解決。
二、兩種救濟途徑同時存在產生的原因
解決行民交叉案件中當事人救濟途徑選擇的難題，必須對行民交叉案件有深入的認識，尤其是瞭解其產生的原因。因為明晰行民交叉案件的成因，對問題的解決是非常基礎性的問題。主要有以下原因：
（一）以民事交易的目的，但行政機關的行政行為介入過深。如中鹽蘭州分公司與甘肅榮強公司基於開發協議而形成民事法律關係,在這種情況下行政機關只審查是否違反國家法律，如不違反禁止性規定，一般應予支持，即辦理相關土地登記等手續就可以。不能在雙方的開發協議基礎上，再作出徵收公告。
（二）政府行政管理的職責
在我國，一般情況下民法和行政法在調整對象、調整方法、調整原則等方面有著本質的區別，但在部分法律規範中確實存在交叉的情形。我國行政處罰法等不少法律規定，行政機關對違反行政法律法規的公民、法人或其他組織作出行政處罰的同時，還可以責令其賠償損失。就民事法律規範而言，行政機關的登記或審批行為是不少民事法律行為成立或民事法律主體資格取得的法定要件，如拆遷安置、企業工商登記、房產買賣或抵押登記、探採礦權的審批權等。正是由於民法和行政法所調整的民事法律關係和行政法律關係相互交叉的情形大量存在，決定了民事爭議與行政爭議的相互交叉。因此，一旦當事人實施的一行為同時違反了行政和民事法律的規定，既要承擔行政責任又要承擔民事責任時就會產生民事爭議與行政爭議交叉或重合問題。
（三）現行法律規定的不完善造成司法實踐不一致
自1990年第一部《行政訴訟法》頒佈實施以來，行政訴訟制度才正式從民事訴訟制度中分離出來，但這兩大訴訟法對行民交叉案件的審理一直無明確的規定，只有《民事訴訟法》第51條和《行政訴訟法》第136條規定了一種行民交叉案件的審理方式，即為了避免對同一事實重複審理，或對同一問題認識不一致可能出現矛盾判決，一個判決需要等待另一判決的結果，以前提性的判決為依據作出判決。這兩條法律規定，只是力圖避免對同一事實重複審理以及對同一問題認識不一致可能出現相互矛盾的判決。對於在司法實踐中具體該如何審理等問題仍然缺少法律規定，法官只能依據自己對法律的理解進行裁判審理，因此造成了同一類案件不同處理方式的結果。正如有學者所言：“解決民事救濟與行政救濟之間的程序交叉問題，從根本上說應當首先考慮立法的完善，注重程序交叉案件處理解決方案的設計。”[ 吳偕林：《民事、行政救濟程序交叉問題之解決》，《法律適用》2007年第7期。]
三、行政與民事交叉案件的主要特徵
當前人民法院在審理行政民事交叉案件時由於缺乏相關的法律依據，司法指導不一致，審判思路難統一。為彌補立法上的欠缺，最高人民法院通過司法解釋、批覆等形式對行政與民事交叉案件提出了積極的處理意見，但不同時期、不同領域、針對不同的問題。最高人民法院的指導意見並不相同，使得各地法院在處理行民交叉案件時感到無所適從，對該類型案件的處理方式不統一。
從訴訟實踐來看,行民交叉型案件主要有三類:第一類是以民事爭議為主、行政爭議作為附屬問題的交叉案件;第二類是以行政爭議為主、民事爭議作為附帶問題的交叉案件;第三類是行政爭議和民事爭議並重的交叉案件。這三類案件雖然都存在著行政爭議和民事爭議的交叉重合,但是性質各異,特點不同,訴訟要達到的目的也不相同。
（一）以民事爭議為主、行政爭議作為附屬問題的交叉案件
這類案件的出現一般以民事法律關係為基礎，當民事爭議的解決取決於行政行為自身的合法性時,行政問題即作為附屬問題出現。這類爭議案件在本質上屬於民事爭議案件,爭議發生在平等的主體之間,不由行政行為引起。但是由於行政行為的介人,民事爭議變得更加複雜。在這類案件的審理中,行政問題具有重要地位,是民事審判的前提，不解決行政行為的合法性問題,民事審判無法進行。
（二）以行政爭議為主、民事爭議作為附帶問題的交叉案件
以行政爭議為主、附帶民事爭議的交叉案件通常出現在行政訴訟過程中，其是因公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的具體行政行為不服而提起行政訴訟的同時，請求法院審理平等主體之間民事爭議的訴訟形式。這類案件中民事問題不是作為附屬問題而是作為附帶問題出現的,即由於民事爭議與行政爭議相關聯,因而相對人在提起行政訴訟的同時要求法院解決民事爭議。此類案件行政與民事爭議都源於同一法律事實，且行政與民事爭議的解決可以分離，相關當事人可以分別就行政爭議與民事爭議單獨提起訴訟，行政審判不以民事爭議的解決為前提，民事審判也不以行政爭議的解決為先決條件。
目前,訴訟實踐中常見的是相對人或第三人不服行政處罰提起行政訴訟的同時提起民事賠償請求。這類案件中既存在著行政爭議、也存在著民事爭議，但行政爭議處於核心地位,民事問題只是作為附帶問題出現。
（三）行政爭議和民事爭議並重的交叉案件
這類案件常出現在行政訴訟中,主要是不服行政裁決的爭議案件。具體有三種:其一是不服行政機關作出的民事侵權賠償裁決而引起的爭議案件;其二是不服行政機關作出的關於土地、房屋等行政確權裁決而引起的爭議案件;其三是不服行政機關作出的涉及土地、房屋等徵用補償裁決而引起的爭議案件。行政爭議和民事爭議並重的交叉案件以解決民事爭議是最終的目的,但如果忽視行政裁決的存在,對行政裁決的合法性不作判決,則當法院的判決和行政裁決不一致時,民事爭議得不到真正解決。同樣,如果只解決行政爭議,法院不直接對民事爭議作出判決,訴訟的目的難以實現。正是在這一意義上,行政爭議和民事爭議並重。
《行政訴訟法》第61條規定，在涉及行政許可、登記、徵收、徵用和行政機關對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當事人申請一併解決相關民事爭議的，人民法院可以一併審理。在行政訴訟中，人民法院認為行政案件的審理需以民事訴訟的裁判為依據的，可以裁定中止行政訴訟。
在行政訴訟中一併解決民事爭議，應當具備一定的條件。首先，要有一個已經成立的行政訴訟，而且這個行政訴訟符合起訴條件的相關規定；其次，該行政訴訟是涉及行政許可、登記、徵收、徵用和行政機關對民事爭議所作的裁決的行政行為；再次，當事人在行政訴訟中申請一併解決民事爭議；最後，提起的民事訴訟和之前的行政訴訟具有一定的相關性。
四、民事和行政兩種訴訟救濟途徑並存的情況下當事人權利救濟途徑的選擇的思考
行政行為和民事法律行為作為法律行為，都具有法律行為的價值性特點，都是一定社會價值的載體。[ 張文顯：《法理學》，法律出版社1997年版，第133頁。]行民交叉案件比較複雜，在審理制度架構中，應當明確該類案件的當事人在選擇救濟途徑時需要注意的以下幾個問題：
（一）準確把握民事交易的目的
在民事交易主體日益陌生化、交易對象日益廣泛化、交易時空日益分隔化、交易方式日益便捷化、交易速度日益快速化的現實背景下，準確把握民事交易目的，判斷案件的基本事實，對於民行交叉案件中當事人救濟途徑的選擇具有重要意義。
行民交叉案件雖然在直觀上都表現出行政爭議和民事爭議同時出現在一個案件中,但基本屬性並不相同。有的行民交叉案件在本質上是民事爭議案件,有的卻是行政爭議案件。有的行民交叉案件中行政爭議和民事爭議不能分離,有的卻可以分離。有的行民交叉案件中一種爭議的解決以另一種爭議的解決為前提,有的則只是目的上的關聯。各類行民交叉案件的基本屬性不同,訴訟要達到的目的不同,決定了對其審理應適用的訴訟途徑不同，因此不能對所有的行民交叉案件一刀切,作簡單化的處理。這就要求法官在案件的審理過程中，對當事人最初實行民事法律行為時想要實現的法律效果作準確的把握，對當事人的舉證、質證、辯論等各種意見和訴求都要作充分的聽取，對整個案件事實有一個完整的、充分的把握，在這個基礎上根據案件的事實和法律事實的爭議，在當事人面臨救濟途徑的選擇的難題時進行對當事人的訴訟指導。上述案例中，中鹽公司與榮強公司簽訂了《項目合作開發協議書》及後續簽訂補充協議，因雙方在履行所簽訂的一系列項目合作協議中產生糾紛，但該糾紛是由於約定的權益無法實現而引發。政府雖將該項目合作的內容納入棚戶區改造項目的範圍，作出了《房屋徵收決定》、《關於定西鹽業公司舊城改建項目房屋徵收的通告》，但房屋拆除及相關資產的移交均是按照協議進行的。榮強公司是上訴人房產的實際受讓人，也是房產的實際拆除人。中鹽公司所訴的土地及房屋的財產權益的取得均約定在其與第三人簽訂的項目合作開發協議及後續的補充協議中，中鹽公司的合法權益應當通過該協議的約定進行實現，故本案應通過民事訴訟途徑而不是通過行政訴訟的途徑解決。
（二）準確把握可訴的行政行為的要件
本文認為，人民法院在審查起訴人的起訴時，必須對照法定起訴條件進行全面審查，只有符合全部法定立案條件的起訴，人民法院才能夠予以登記。《行政訴訟法》第四十九條規定，立案登記的要件一是對原告資格的要求，即行政相對人或者有利害關係的人；二是必須要有明確的被告；第三是有具體的訴訟請求和事實理由；第四是屬於受案範圍和受訴人民法院管轄。而是否符合行政訴訟受理要件，則是另一個要件，即立案之後，還要審查是否符合起訴期限，是否屬於重複訴訟，代理是否符合法律規定等等。如果不符合立案登記要件，則裁定不予立案；如果不符合受理要件，則駁回起訴。按照法定起訴條件審查每一個起訴是否符合法定成立條件，是人民法院受理行民交叉案件的必經程序和法定義務。
其中，可訴性行政行為的客觀存在是受理行民交叉案件的前提。《行政訴訟法》第四十九條第三款規定，起訴人提起行政訴訟，必須要有明確的訴訟請求和事實根據。所謂明確的訴訟請求，首先是要有明確的可訴性行政行為。可訴性行政行為是指國家行政機關或法律、法規授權的組織對公民、法人或其他組織作出的有關人身權、財產權或其他權益並可以提起訴訟的行政行為，其包括四方面的構成要件，一是行為主體，只能是具有行政主體資格的國家行政機關和經法律、法規授權的其他組織。二是行為對象，應是特定的公民、法人和其他組織。三是行為內容，必須是有關公民、法人和其他組織的人身權、財產權。四是行為狀態，可訴性行政行為應當是實施終了並具備了法律、法規規定的程序要件的行政行為，以切實影響到行政相對人的權利義務為標誌。在本文所引中鹽蘭州分公司訴定西市安定區政府土地及房屋徵收補償一案中，原告的起訴沒有具體的事實依據，即行政機關並未作出侵犯其合法權益的行政行為，不存在可訴性行政行為，原告提起訴訟的事實依據只是其民事權益沒有得到實現，故原告的起訴不符合行政訴訟的成立條件。
行政糾紛與民事糾紛具有關聯性是行民交叉案件的本質特徵，因此在對行民交叉案件受理時，應該明確當事人的訴訟請求和被訴行政行為，通常訴訟請求涉及民事糾紛，被訴行政行為涉及行政糾紛，應當明確行政糾紛與民事糾紛的關聯屬性與關聯程度，這也是行民交叉案件中行政訴訟成立的前提。當被訴行政行為不明確時，人民法院應當根據《行政訴訟法》第五十一條第三款的規定，向當事人釋明，要求其進一步明確，並引導當事人針對能夠解決其實質訴求的法律關係提起訴訟。
（三）基於公平原則的考量
行民交叉案件中人民法院對當事人救濟途徑的選擇進行指導時，應基於公平原則，從行政訴訟公平性、目的性、實質性三個方面進行考量。
1、公平性
行政法上的公平原則是憲法平等原則在行政法中的延伸與具體化，它有助於實現行政活動的公正與公平，強化政府與公民之間的合作關係以及提升行政效能。其基本內涵是同等情況同等對待，不同情況區別對待，國家不得任意對行政相對人實施差別待遇。因而，這個公平是超越形式意義上的公平，它不是機械的、形式的、不容有差別待遇的公平；而是從動態的、實質的角度出發，基於正義理念的要求，允許存在合理的差別。
當事人在救濟途徑選擇過程中人民法院應遵循以下兩條基本準則。一是從形式平等到實質正義。在行民交叉案件中，當事人救濟途徑的選擇應以公平原則為基礎，同時也應遵守實質正義準則，其並不是平均的分配權利義務，而是關注個案公平對不同類別的當事人差異化對待，實現有限的司法資源得到最大化最優化的利用；二是為平衡雙方利益，應最大限度地尊重當事人的意思自治與合法權利。
2、目的性
《行政訴訟法》第一條規定，為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法。由此可知行政訴訟的目的具有二重性，即保護公民、法人和其他組織的合法權益和監督行政機關依法行使職權。然而行政訴訟的啟動必須依賴於行政相對人的起訴，提供的一個司法救濟的途徑。
因此，審理行民交叉案件時，人民法院對於當事人選擇救濟途徑進行指導時應當從司法為民，以民為本和人民群眾的根本利益和價值取向出發，以保護公民、法人和其他組織的合法權益為宗旨。
3、實質性
人民法院對於行民交叉案件的審理應當以實質性化解糾紛為宗旨，及時解決行政爭議。行民交叉案件中行政爭議的實質性解決包含以下三個層面的內容，即糾紛解決的妥善性、一次性和快捷性。妥善性要求不僅要對於被訴行政行為的合法性進行審查，而且應儘量全面妥善解決當事人之間的權利義務爭議；糾紛解決的一次性和快捷性，則要求案件審理應儘可能高效地一次性解決當事人之間因法律關係不明確而導致的糾紛，防止反覆爭訟不休，實現訴訟經濟[ 錢弘道、吳亮：《糾紛解決與權力監督的平衡——解讀行政訴訟法上的糾紛解決目的》，《現代法學》2008年第5期。]當事人選擇救濟途徑時符合實質性的要求，對於防止行政訴訟程序空轉、優化行政訴訟格局具有重要意義。
（四）當事人不得違法獲益
羅馬法學家龐波涅斯曾提出著名法律格言，損人而利己乃違反衡平。這一格言演化至今則是任何人都不能從自身的違法行為中獲益。在現今全面推進依法治國的時代背景下，更應該用法治思維和底線思維去分析和解決司法實踐中的問題。人民法院作為國家審判機關，應依法平等保護各類法律關係的主體，無論行政機關還是企業，均一視同仁、平等保護。任何主體試圖通過違法經營，違背誠信來謀取不當利益的行為，必然得不到人民法院的支持。
在本文所引中鹽蘭州分公司訴定西市安定區政府土地及房屋徵收補償一案中，上訴人中鹽蘭州分公司的權益是在履行與第三人甘肅榮強公司所籤協議的過程中受損的，從而引發糾紛。被上訴人安定區政府雖將該項目合作的內容納入棚戶區改造項目的範圍，對上訴人的房屋作出《房屋徵收決定》、《關於定西鹽業公司舊城改建項目房屋徵收的通告》，但上訴人的房屋拆除及相關資產的移交均是按照其與榮強公司簽訂的協議進行的。榮強公司是上訴人房產的實際受讓人，也是房產的實際拆除人。上訴人所訴的土地及房屋的財產權益的取得均約定在其與第三人簽訂的項目合作開發協議及後續的補充協議中，上訴人的合法權益應當通過該協議的約定進行實現，而不應通過行政訴訟的途徑予以解決。
行民交叉案件中人民法院指導當事人進行權利救濟途徑的選擇時必須遵循社會主義核心價值觀，維護社會公平正義，充分發揮個案審理和裁判對弘揚法治精神、維護社會秩序、引領社會風尚的重要作用，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。
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