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文| 某國有銀行香港分行副行長 關浣非

（本文刊發於《中國經濟週刊》2018年第37期）

政府應在金融行業發展中扮演什麼角色，金融政策是通過監管部門實現還是通過其他政策來體現？政府在控制金融風險上應承擔什麼責任，是大包大攬還是在極端情況下介入遏制風險？這些問題既關係到金融業的發展，也關係到金融業的風險積聚程度及消化方式。

筆者20多年來一直在香港從事金融工作，相對熟悉香港有關監管法律及監管模式，看到內地金融監管部門絞盡腦汁去推動金融業發展，並不時在控制風險方面提出林林總總的要求時，便常常產生上面的疑問。

從長遠看，政府特別是監管部門過度介入行業發展和資源配置、過度替代金融機構的風險控制主體責任，絕不是一種可繼續奉行的金融管理模式，政府需要儘快從這種角色中擺脫出來，還風險控制主體責任於金融機構自身，政府唯一要做的是完善金融業發展的制度環境和監管環境。

金融風險：政府只需做兩件事

金融風險是一個非常寬泛的概念，一般是指一個或數個金融機構因外部市場風險、信用風險或政策風險，或因內部操作風險、資產結構不當風險而導致資產質量惡化，無法履行支付能力的風險，抑或是某一市場因流動性枯竭而使自身功能喪失的風險。如金融機構於某些價格敏感領域或易受政策打壓領域配置資產比例過高，或因某類資產價格逆轉導致自身風險保障不足且有關資產不易變現，導致自身流動性急劇下降的現象。

西方常把金融風險分為兩類:冰山類風險和火山類風險。前者意指那些時隱時現、可損傷個別船舶但不會對所有船舶造成損害的風險，體現在金融領域也就是非系統性風險；而後者則是指平常並無跡可尋、一旦爆發會造成大面積傷害的風險，發生在金融領域一定就是系統性風險。

毫無疑問，金融業日常面對的一定是非系統性風險。

首先，金融風險衍生於形形色色的金融交易中，而金融交易主體一般只限於金融機構和金融消費者。對交易雙方而言，最重要的是防止對方欺詐或不能履約的風險，也就是通常所說的信用風險。

其次，貨幣對內對外價格、金融資產價格的市場波動是很自然的事情，這些風險也是金融機構每天必須面對的，無需政府介入。在一個成熟的經濟體裡，政府只需做兩件事：一是適時完善制度環境，二是在市場被扭曲或惡意操縱時出手打擊和糾正。

香港模式：劃定風控責任邊界

無論是開放經濟條件下，還是封閉經濟條件，政府都有自己介入金融活動的模式。

在純粹的市場經濟體下，風險與收益完全在市場裡流動配置完成，收益完全歸市場主體擁有，風險也自然會由市場主體承擔，政府充其量只是要履行風險提示責任。香港之所以能成為全球的金融中心，最重要的一點就是清晰劃定了市場主體和政府的風險管控責任邊界，政府一直致力為業界創造一個風險可控的發展環境，約束業界有限度地涉險，其他的虧盈進退就看業界自己的造化了。

當下，香港圍繞金融行業、金融市場活動有四大監管機構存在，即監管銀行業的金融管理局、監管證券市場的證監會、監管保險市場的保險監管局及監管強制性公積金業務的強積金管理局。但筆者從未聽過哪個監管機構提出如何配置資源的要求，也從未見過哪個監管機構把金融機構高管召集到一起開會。監管機構基本上都在嚴格進行以下幾類工作:

一是適時嚴密完善監管規則及法例，四大監管機構每年都會因應市場變化及風險對法律做出修訂和補充，並會不時對監管對象做出風險提示。二是有的放矢地開展現場檢查，及時糾正市場主體的不當經營行為，並對違反者做出嚴厲處罰，對害群之馬予以懲處。三是確保金融消費者權益不因金融機構經營服務不當而受到損害。香港各個金融領域都設有嚴謹的投訴處理機制。消費者對金融機構做出投訴後，有關監管機構及香港消費者保護委員會一定會及時介入處理，最後一定會對有關投訴做出交代。對金融機構因自身經營服務不當而對消費者造成的損害，有關機構將承擔責任。

2008年發生在香港銀行界的雷曼迷你債事件，雖然損失金額數以百億計，但最後有關銀行和金融機構不得不向客戶做出賠償。香港政府的第四項工作就是對惡意操縱市場或扭曲市場的行為及時干預和糾正。1998年香港政府入市與索羅斯的那場驚心動魄的較量就是例證。此外，各種金融機構日常經營會遇到的市場風險、信用風險、操作風險、災難風險都是金融機構自己要面對和承擔的。如果金融機構不能有效地管控和消化這些風險，那就少賺錢或虧本；如果資本水平達不到監管要求，那金融機構只能從市場退出。

正是得益於嚴謹的監管和行之有效的企業治理，所以多年來香港一方面是全球著稱的最自由經濟體，另一方面一直是名列前茅的全球金融中心。香港的金融業數年來一直表現出較高的經營效率。以香港的銀行業為例，香港銀行業的貸款質素持續改善，如特定分類貸款比率在連續幾年降低的基礎上，由2017年12月底的0.67%降至2018年3月底的0.65%。中國內地相關貸款的特定分類貸款比率由2017年12月底的0.68%降至2018年3月底的0.60%。同期，中國內地零售銀行相關貸款的特定分類貸款比率由0.75%降至0.68%。

反觀中國過往數十年的金融發展，實際上一直走在推動發展、消化風險的循環往復模式之中。多年來起起伏伏的經濟增長背後，伴隨的是金融風險的積聚、行政釋放、再積聚、再行政釋放的反反覆覆過程。分析原因，中國多年來一直未能在發展金融和控制風險上求得平衡，強調發展時常常忘記風險，強調風險時又常常放棄發展。一些部門一方面常把發展金融和部門政績建立聯繫，一方面又更願意介入金融資源的配置處理，這種介入常常是逆市場而行，有時忽略了因此產生的風險，其結果是不言而喻的。金融風險不斷地向金融業積聚，同時由於政府過度介入，替代市場主體管理那些非系統性風險，過多承擔金融風險控制責任;而由於對市場反應的滯後及判斷的失準，即使在監管政策或監管行動上有所調整，也必然會加重系統性金融風險，使中國的金融風險出現了螺旋上升的狀態。

對此，國際貨幣基金組織（IMF）早已指出：中國金融亂象與監管發展不分有很大關係。為了適應中國更大範圍的金融開放和實現中國金融業的更高效發展，一個根本性的金融基礎建設是要及早釐清政府與金融機構間的風險控制邊界和責任。這也是中國金融業早日走上市場化道路的根本支撐。控制金融風險，這是政府和金融業一直重複的要求，但因立場不同，關注的內涵也必然會有所不同。政府關注的重心應放在金融業不發生導致局部或全局經濟紊亂的大的危機上 ，而具體的金融機構則更多考慮的應是自身不要因外部市場條件變化或風險的積聚超過自身承載能力而使發展受創。這兩種風險有關聯性，但卻不能混為一談，有關風險的控制主體也不能隨意替代，金融機構本身需要按照自身經營的特點形成防範和化解風險的控制體系，而政府則尤其需要在優化金融機構經營所需的政策環境和市場環境上做不懈的努力和改善。因為從全世界範圍看，還有一種金融風險是監管不到位或逆市場監管,而且政府還須就監管不到位承擔疏忽責任。

監管部門需從基礎抓起

為避免工作目標上的衝突，監管機構要摒棄行業發展是監管政績的舊理念，要一心聚焦金融機構合規及規避風險監管，編好金融機構的合規籠子，不介入金融機構資源配置的具體安排。監管機構要從防範系統性風險方面考慮，避免出臺互相矛盾的政策,從根本上規避監管不當給金融業帶來的風險。在當前內外部經濟挑戰加大的情況下，監管部門更要嚴謹地平衡運用各項貨幣政策、信貸政策、匯率政策等，避免顧此失彼，力防一著不慎、滿盤皆輸，特別是在規模龐大的外匯管理上，要考慮如何能從克魯格曼指出的從“美元陷阱”中拔出腳來。

在金融政策制定和市場建設上不應有絲毫的任性和拖沓，而在控制系統性風險具體落實層面，要防止有目標、無方案，有要求、無行動。國務院金融穩定發展委員會9月7日提出，要保持股市、債市、匯市的平穩健康發展，這意味著政府要承擔起相關的風險控制責任，要把有關要求化作可操作的方案，明確相關部門的工作目標和責任。否則，提出這樣的要求反倒會使市場失去信心，損害政府的公信力。

防止政府對金融活動過度介入，並不意味著政府對市場撒手不管。過往之所以出現同類風險不斷再現，歸根結底是中國社會融資結構偏窄問題一直存在。多年來直接融資渠道狹窄且缺乏效率，政府和企業只能寄望銀行，在大量的信貸資源被企業和政府佔用的同時，各類風險也集中進入銀行體系。如在今年上半年的銀行業績報告當中，無論是大的國有銀行，還是一些商業銀行，都出現了製造業貸款質量惡化的情況。因此金融管控部門必須從基礎抓起，進一步完善直接融資市場的建設，改變中國直接融資結構過於狹窄的狀態，逐步改變企業股本、資本與債務極不對稱的畸形狀況。

中國是一個存在多種所有制形式、並一直在向市場化轉型做出探索的大經濟體，不少企業在完善本身治理方面既無動力，又無經驗，雖然政府不能代替市場主體控制風險，但對於國有金融機構，政府必須承擔起出資人應承擔起的企業治理核心責任。同時，監管機構必須結合不同所有制企業的特點，分門別類地提出針對性的治理要求，以保證各類金融機構切實承擔起風險管理責任。

在中國加入WTO之後的前幾年，考慮到中國的一些金融機構需要引入外部股東以及進入資本市場的需要，從監管部門到金融機構都抓了一段時間企業治理，待一些國有金融機構上市之後，就很少有人再把企業治理當作企業的核心建設來看待，因此也導致相當數量的金融機構股東把企業治理當成了一種形式上的應景東西，相當數量的金融機構出現了只顧效率、不理風險甚至忽視法律約束的問題。這無疑是劃定金融風險控制責任首先要解決好的問題。

毋庸諱言，過去對國有金融機構、地方政府因經營管理不善而形成的不良資產基本上採用了財政核銷的方法，這個方法不能再用了。資產處理必須走市場化道路，要建立嚴格的清算及問責機制。否則，國有資產的風險永遠也不能得到有效控制。

（責編：陳棟棟）

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