鉅額的地方債存量，既是導致我國當前槓桿高的重要原因，也是財政與金融問題的“集中癥結點”。無論是防範系統性風險，還是改善宏觀經濟環境、激發國民經濟活力，都必須解決這一“沉痾舊疾”。特別是在中美經貿摩擦以及我國產業轉型升級和穩增長面臨新壓力的情況下，解決這一問題不能遲延，需及時採取有針對的措施，才能化被動為主動。否則，將會進一步拖累經濟社會發展。
地方債是當前財政金融問題的“集中癥結點”
儘管近些年來我國在降槓桿做了諸多工作，取得了一些成效，但遠沒有達到預期，並且“運動式”降槓桿帶來了資金緊張、抬升融資成本等問題。但從槓桿結構情況來看，地方債，特別是近些年來的隱性債務的快速膨脹，成為我國槓桿率攀升的重要原因，而這一問題並沒有得以解決。
截止到2017年末，我國政府債務餘額為29.95萬億元，政府負債率是36.2%，低於國際公認的60%的警戒線。地方政府債務餘額16.47萬億元，控制在全國人大批准的限額(188174.3億元)之內，其中，一般債務10.33萬億元，專項債務6.14萬億元。地方政府的負債率為19%。因此，如果僅考慮這些顯性債務，地方債問題並不可怕，也不必過於擔憂。
但地方債的主要問題在於數額巨大、家底不清的隱性債務。我國地方債務到底有多少，恐怕是一個“迷”，沒人能給出一個準確的數據。目前各界對於隱性債務仍沒有統一口徑和認定標準。一般認為，地方隱性債務包括地方政府融資平臺公司債務，棚改項目、政府和社會資本合作(PPP)項目、政府購買服務項目等產生的債務，政策性融資擔保等。從更加寬泛的意義上而言，養老金缺口、地方“殭屍國企”債務等也應屬於地方隱性債務。
依據不同的統計口徑和認定標準，一些機構對地方隱性債務進行了估算。例如：國際貨幣基金組織的報告顯示，我國2016年底的地方政府隱性債務餘額約為19.1萬億，即廣義政府債務餘額(46.4萬億)減去狹義的政府債務餘額(27.3萬億)的數額；國內有的學者認為我國的地方政府的隱性債務23.57萬億元；還有一些學者通過地方融資平臺公司的債務估算地方政府隱性債務，估算的結果一般在30至50萬億元之間。由於涉及一些不確定事項以及債務的具體分割，所以很難有一個確切的數額。但綜合各方面判斷，保守估計地方隱性債務大約在30萬億左右。
考慮隱性債務之後，政府的負債率(杆杆率)將會顯著上升。如果加上隱性債務(按30萬億計算)，政府負債率將會由36.2%上升到72%左右，超過了國際風險警戒線。地方政府的負債率將會由19.9%上升至56.2%，積累了引發局部系統性風險和突發性財政金融風險的潛在因素。今年雲南、天津等地的省級融資平臺公司，以及西安等地的市級融資平臺公司相繼出現違約，使地方債的隱憂浮出水面。
從槓桿率上來看，地方政府隱性債務產生了“槓桿率錯覺”。中國人民銀行公佈的數據顯示，2017年我國宏觀槓桿率為250.3%，其中，企業部門槓桿率為159%，政府部門槓桿率為36.2%。地方政府隱性債務主要是基於政府道義或責任而產生的債務，其舉借主體一般不是政府，而是地方政府融資平臺公司等企業。因此，地方隱性債務實際上統計在企業(地方國有企業)的債務裡面，這就抬升了企業(地方國有企業)的槓桿率。如果把我們保守估計的30萬億元的地方隱性債務從企業債中剝離出來，政府部門的槓桿率就由36.2%上升到72.5%，企業部門的槓桿率由159%下降至122.7%。可以說，我國企業槓桿率的主要問題在於地方融資平臺等引起的地方隱性債務。
總之，地方債問題與財政、金融密切關聯、相互交織，是財政金融問題的“集中癥結點”。數額巨大、家底不清的地方隱性債務，已成為抑制經濟內在活力與健康發展的“沉痾舊疾”。只有掌握了這一“病因”，才能開出合理的“藥方”，使防範財政金融風險、“降槓桿”等工作更加有的放矢。
當前削減地方債處於一個重要的窗口期
總體來看，我國在控制地方政府顯性債務方面取得積極成效，但地方政府隱性債務以及債務存量問題並沒有得以解決。
地方債已成為制約地方健康、持續發展的重要因素。雖然我國實施了大規模的地方債務置換，將債務成本從平均10%左右降至3.5%左右，減輕了地方負擔，但這只是將債務壓力後移，並未從根本上解決問題。即便是降低了融資成本，地方債存量仍成為壓制地方發展的一座“大山”。財政部公佈的16.47萬億顯性債務，按年利率3.5%計算，地方政府一年承擔的顯性債務利息約0.57萬億。但如果算上隱性債務，地方政府的負擔和壓力就會劇增。綜合各方判斷，以地方融資平臺企業為主的隱性債務保守估計不低於30萬億，按年利率5%—10%計算，地方政府及融資平臺企業一年需要承擔的隱性債務利息成本就高達1.5—3萬億。有的地方政府和融資平臺連債務利息都承擔不了。據統計，大約超過10%的融資平臺公司的營業利潤不足以支付其債務利息。
同時，地方債是造成諸多結構性失衡，特別是金融資源配置失衡的主要因素。它擠壓了其他市場主體，尤其是民營企業的金融資源，制約了企業的創新能力和發展潛力。實際上，這也是我國中小企業融資難、融資貴的一個重要原因。雖然由於風險識別和規避等原因，中小企業融資難、融資貴是個世界性難題，但在我國為什麼會尤為突出？其主要原因在於地方債等所導致的宏觀層面的資源配置扭曲。鉅額的地方債務存量呈現出較大的“擠出效應”——擠壓了中小企業的金融資源“空間”。因此，如果我們僅僅從微觀層面入手，儘管有些的方法和措施看起來不錯，但由於不能解決宏觀層面的問題，就會淪為“花拳繡腳”。
當前，由於受中美貿易摩擦、原有的比較優勢減弱、成本抑制等國內外因素的影響，我國迫切需要防範經濟動能逐漸萎縮與衰減之風險。但我國的宏觀政策“閃轉騰挪”的空間受到壓制，貨幣政策難以解決動能萎縮與衰減中的深層問題，因此，需要在堅持宏觀審慎的框架和環境下，更為有效的發揮財政的積極作用。然而，鉅額的存量地方債，已成為財政政策的羈絆，擠壓了政策操作空間，影響了赤字、減稅以及支出政策的調整和優化。削減地方債存量，成為當前一項重要而緊迫的任務。
綜合各方形勢判斷，留給地方債存量治理的時間窗口已經不多。雖然受制於地方財力約束、資產流動性差等因素，地方債存量治理面臨一些難題，但不是沒有變被動為主動、變包袱為資源的可能。我國的地方債務帶有“建設性”特質，大都屬於資本性支出，在形成負債的同時，也形成了一定的資產。儘管有些資產的變現能力可能較弱，但仍為解決地方債問題提供了“家底”和空間。一旦地方債存量得以實質性削減，不僅可以在不給企業造成資金緊張的局面下，實現降槓桿的目的，而且可以釋放出金融資源，減輕金融環節和地方政府的壓力，解決了金融環境問題。如果我們只著眼於穩增長的眼前需要，一味拖延，不去解決這一問題，則可能陷入經濟動能加速衰減的不利局面。
統籌資源、分類治理地方債
化解地方債問題，需要堅持“統籌資源、分類治理”的策略。在強化增量管理、遏制隱性債務增量的基礎上，將重心放在削減地方債存量上，對於性質不同的債務存量以及不同的區域，需採取不同的措施。為此，需要在摸清資產和債務“家底”的基礎上，通過“大預算”建設，統籌各項財政資金和國有經濟資源，建立地方債存量分類治理機制，並抓好以下幾個方面：
其一，強化省級責任和主動性，建立省級國有經濟資源統籌和債務處理機制。我國治理結構呈現“兩級治理”的特徵，應強化省級政府的債務處理責任。鑑於我國大部分縣級政府盤活資源和統籌資源的能力較弱，並且區域差異較大，應建立省級債務削減和資源統籌機制，即：在省級範圍內，統籌財力分配、統籌公共資源全局調整、統籌融資平臺企業轉型與改革。為更好地發揮省級政府作用，建議整合省級財政資金，設立省級債務處理專項資金，對本轄區有特殊困難的市縣給予臨時救助。救助資金則在以後年度，通過體制結算的方式收回。
其二，依據債務產生的性質以及各地資產資源狀況，實行一地一策、分類治理。由於各地資源狀況差異很大，各地債務形成的資產也並不相同，所以處理地方債存量必須堅持一地一策，靈活選擇資產出售、資產置換、股權轉換、資產證券化等方式消化存量債務。一是按照債務形成資產的性質，對於有現金流的、市場屬性較強的項目，按照市場化原則，正常地削減資產和債務。二是對於投向交通運輸設施和市政建設形成的顯性債務和隱性債務，通過盤活城市資產、證券市場化等方式化解。交通運輸設施和市政建設是形成地方債務的“大頭”，約佔地方政府及平臺資金投向的70%左右。可根據情況，或者將這些資產與負債“裝進”各省公共事業類上市公司，或者盤活城市資產、配置土地等方式化解。三是對於無現金流的公益項目以及“純吃飯”形成的消耗，則盤活資源、出售資產、財政償還的形式處理。
其三，採取積極措施，為市場化方式削減地方債提供有利條件。我國的融資平臺企業存在多、散、資質較弱等狀況，不利於市場化方式削減地方債。為此，加快整合、改革融資平臺企業，降低市場對其融資及相應債券的疑慮，在提高其融資能力的基礎上，逐步消化整合前的債務存量。同時，通過稅收等政策，在資產交易和投資環節給予相關投資者一定的優惠、支持，增強金融工具的吸引力和效率，為市場化削減債務提供便利。
其四，健全機制，完善制度，消除地方債問題的體制機制根源。一是建立可持續、健康的融資機制，解決基礎設施融資問題。對於公益性基礎設施融資，應堅持量力而行的原則，在預算內安排。二是加快推進財政體制改革，在適度加強中央事權和支出責任的前提下，明確各級政府事權和支出責任，進一步理順中央和地方收入劃分，完善轉移支付制度。三是堅持誰舉債誰負責，建立責任追究機制。
(作者系中國財政科學研究院研究員)
(責任編輯：李玥)
