中國的人口聚集程度還遠遠不夠，需要拋棄絕對的均衡發展思想，放棄機械地按照以“區域”為中心制定區域發展戰略的套路，緊緊圍繞人口分佈和人口聚集制定區域發展戰略已經刻不容緩。
智庫觀點 趙大全
區域發展戰略既是解決地區發展不平衡矛盾的基本途徑，又是解決地區發展不充分矛盾的重要手段。它是依據區域要素稟賦進行宏觀資源配置的總綱領，是依託區域優勢、突出主體功能、推進協調發展的總佈局，是培育國家核心增長極、深度參與國際競爭的總抓手。
改革開放40多年來最重要的經驗之一就是區域率先發展戰略的成功實施，而這一戰略之所以成功，是因為它順應了人口聚集與經濟聚集二者之間的契合。今天，區域發展戰略往往以“區域”為中心，為了區域平衡而平衡，忽視了人口聚集與經濟聚集的匹配度。
反思以“區域”為中心的區域發展戰略
區域發展差距為什麼沒有縮小？產業轉移為什麼沒有在國內區域間進行，而是跨出國門？區域非均衡戰略為什麼成功？區域均衡戰略為什麼效果不明顯？當前，國內經濟下行壓力加大，外部形勢日趨嚴峻，面臨百年未有之大變局，我國的區域發展戰略能否再次成為新時代全面深化改革開放的突破口？面對這些尖銳問題，需要我們對現有的以“區域”為中心的區域發展戰略進行反思。
體現“區域協調與平衡發展”理念的西部大開發戰略已經實施20年了，繼2004年提出振興東北戰略也15年了，我國區域發展的差距並沒有明顯縮小，尤其是東北地區，2016年又實施了新一輪振興東北戰略，在政策利好不斷疊加的情況下，仍未阻擋東北經濟發展的大幅回落，東北地區與東部發展的差距進一步拉大了。
區域戰略本質上是資源向配置地區傾斜的政策。區域戰略的地區指向並非簡單的空間劃定問題，更重要的是圍繞國家宏觀目標的實現，尤其是要實現貧困人口的脫貧和全面小康社會的建成，這就需要在制定區域戰略時不能侷限於地域空間，而要以人為中心，從人口的分佈和聚集出發，更好地實現人與地結合、人與物的結合。與此同時，在全球複雜多變的開放形勢與國內多樣化的地區發展格局下，國家戰略在內涵上進行了深化與擴展，地區發展的需求相應升級，而區域戰略作為連接國家戰略與地區發展之間的橋樑，其地區指向存在進一步優化的空間。
GDP佔比／人口占比是衡量一國區域平衡發展程度的基本指標。僅以GDP佔比或經濟增速不能衡量區域發展的平衡。區域差異其實就是其經濟分佈與人口分佈間的不匹配程度。如果各個地區聚集的經濟和人口占全國的份額相同，那麼區域差距就不存在。美國50萬人以上都市區經濟—人口比值的均值為0.98。韓國人口長期大規模向首爾圈集聚，而首爾圈經濟—人口比值處於1左右。東京圈經濟—人口比值為1.14。相比之下，中國各省的GDP全國佔比—人口全國佔比則呈現出明顯的分化，比值在0.6-2.2之間。其中北京、上海、江蘇三省市比值最高，分別為2.11、2.08和1.75。從人口分佈與經濟分佈匹配的角度來看，中國的區域差距主要由經濟聚集度所決定，人口聚集度往往處於從屬地位，生產過多地集中到核心發達區域，而人口沒有相應地高度集中，造成核心發達區域生產與人口分佈高度失衡。因此，促進人口在區域間的合理流動是實現區域均衡發展的有效途徑。
“人口分佈”區域發展戰略勢在必行
人口流動加速人口聚集，人口聚集提升經濟複雜度，進而實現經濟結構的不斷升級與國民收入水平的持續攀升，並通過城市群載體的核心增長極提升國際競爭力。這是中國過去40多年改革開放的成功經驗，也是未來30年實現重要戰略目標的必要途徑。
人口自由流動是改革開放成功的關鍵。中國改革開放的過程，就是工業化、城鎮化、市場化和國際化的過程，也就是現代化的過程。其中，市場化是前提，工業化是核心，城鎮化是重要內容，國際化是必要條件，現代化是必然結果。這“五化”都離不開人口的自由流動，離不開人口素質的提高，離不開人與物的有機高效結合。城市人口的流動以及遷出，恰恰是人口在空間上實現更優化配置的結果，是勞動生產率不斷提升的結果。以工業化而言，工業化是人與物的結合與互動持續發生的螺旋式提升過程，其結果是實現了人的素質提高和經濟的快速增長。人是構築市場的基礎，市場則是經濟發展的平臺。沒有人口作為基礎，縱然有再好的產業都無法運行。
人口聚集提升經濟複雜度。經濟複雜度指經濟系統中產業間的相互依存性。經濟結構越多樣化，產業間的相互依存性越高，產業鏈越長，經濟複雜度越高，反之，經濟結構越單一，產業間聯繫越少，經濟複雜度則越低。人口聚集是提升經濟複雜度關鍵要素。人口聚集帶來規模效應，人口聚集創造新的需求，人口聚集細化分工，人口聚集提升專業化水平，人口聚集加速經濟聚集，從而不斷推動經濟複雜度的提升。城市化的本質就是聚集，國際上三大灣區的成功經驗表明，經濟複雜化和高級化的邏輯就是高速聚集、高效配置，再聚集、再配置，直至人口與資源在特定區域空間上高度聚集併產生最大的聚合效應。城市的開放性，很大程度上在於匯聚各類資源，包括資本、人才、技術等生產要素，來促進城市和城市群的發展。
人口流動和聚集不僅是改革開放成功的關鍵，也是提高經濟複雜度的必要途徑，更是形成參與國際競爭的灣區核心增長極的基礎要素。從全球發達國家來看，灣區是城市發展的必然趨勢和高階形態，也是參與國際競爭的重要載體。灣區核心增長極可以理解為全球化背景下，經濟學追求資源配置效率最大化在區域層面的體現。灣區經濟以大體量、高密度和高產出的特徵成為拉動全球經濟發展的核心增長點和驅動技術革新的關鍵性動力。灣區經濟具有的超大城市簇群形成的人才、知識、科技、資本資源優勢和完善的產業鏈分工形成的先進生產力要素的集合，使投資每一平方米灣區面積所創造的超額利潤，遠遠超出其他地區，開放引領、科技創新所帶動的超大規模經濟總量是其他城市或發達區域不可比擬的，灣區經濟正在發揮引領全球經濟核心增長極。
中國社會主要矛盾是發展的不平衡不充分問題，從當前國際競爭如此複雜尖銳的形勢來看，發展的不充分問題尤其應該受到重視。中國的發展仍存在嚴重的不充分問題，仍需要通過集中資源全力打造核心增長極這種不平衡發展方式實施追趕戰略。而且，中國的人口聚集程度還遠遠不夠。全國城鎮人口向中東部地區集聚依然是未來一定時期內中國城鎮化發展的主要趨勢。這不僅是沿海地區和中部地區的比較優勢和綜合地理條件所致，也是實現人口與經濟分佈相均衡、人口與經濟同向集聚實現縮小區域發展差距的重要途徑。因此，拋棄絕對的均衡發展思想，放棄機械地按照以“區域”為中心制定區域發展戰略的套路，緊緊圍繞人口分佈和人口聚集制定區域發展戰略已經刻不容緩。
新區域發展戰略如何協調“區域”發展
新區域發展戰略事關資源要素的全國新配置，事關發展戰略的新導向，事關構建核心競爭力的新舉措。新發展戰略的核心是人口分佈與人口聚集及其與經濟聚集的匹配，而人口流動與聚集分佈對管理體制、府際關係、行政架構、社會保障等產生重大影響。這就需要加快完善促進人口流動的政策體系，制定和完善人口流入地與流出地的利益協調機制，制定和完善生產力空間佈局的相關規劃。
要加快制定和完善促進人口流動的政策體系。加快完善人口流動政策體系，關鍵是要深化戶籍制度改革。具有中國特色的戶籍制度，尤其是北京、上海這樣的一線城市，附著其上的福利制度和各種門檻待遇太多，這也是改革的難點和重點。要分步驟、分階段逐步淡化戶籍制度的福利色彩，要在高考制度上恢復全國一張卷制度，照顧分對象也只能是邊疆和貧困地區、少數民族地區的學生，不能按照地域和城市劃定。切實保障進城落戶農業轉移人口與城鎮居民享有同等權利和義務。要堅持資源分類、有序的原則，充分尊重農民的意願，因地制宜制定具體辦法；統籌推進土地、財政、教育、就業以及醫療、養老、住房保障等領域的配套政策，加快完善公平穩定的公共服務，滿足流動人口的需求，提高社會融合能力。
要加快構建人口流入地與流出地的利益協調機制。要按照人口流向和人口聚集來配置資源，重大基礎設施建設和生產力佈局要緊緊實現與人口的結合，真正實現高效率的配置。要統籌完善財政、投資、產業、土地、人口、民族等政策體系，通過建立健全財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤、城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤、中央預算內投資安排向吸納農業轉移人口落戶數量較多的城鎮傾斜的“三掛鉤”激勵機制以及農業轉移人口市民化成本分擔機制，實現政策與人的結合、資金與人的結合、資源與人的結合。
要加快統籌以人口分佈為依託的產業空間佈局。按照人口分佈和聚集情況優化製造業發展的空間佈局，實現人口聚集與產業聚集的高度契合。要根據我國四大板塊製造業發展的基礎條件、優勢和發展潛力，明確各自的戰略重點，推動製造業高質量協同聯動發展。
（作者系中國財政科學研究院社會發展研究中心副主任、研究員）
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