本報記者 陳婧
“環保督察是扭轉長期以來環境執法偏鬆、偏軟的狀況，推動環境守法成為常態的重要舉措，是國家環境監管體制改革邁出的堅實一步。高強度的環保督察，從短期來看是一種‘糾錯’的舉措。長期來看，要立足於包括環境監管體制改革在內的制度建設，其核心政策目標是提高環境監管的有效性。現階段通過督察方式倒逼環境監管體制改革，是為我國在2030年左右實現環境質量總體改善奠定堅實的制度基礎。”針對近期不斷加碼的環保督察力度，國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副研究員陳健鵬在接受中國經濟時報記者專訪時這樣表示。
中央和省級兩級環保督察大格局已形成
近年來，環保督察的力度和舉措不斷加碼。
5月初，環境保護部通報京津冀及周邊地區大氣汙染防治強化督察情況。23個督察組共檢查158家企業（單位），發現112家企業存在環境問題，約佔檢查總數的70．9％。在存在問題的企業中，“散亂汙”企業違法生產的31個，未安裝汙染治理設施的13個，治汙設施不正常運行的14個，存在VOCs治理問題的2個，超標排放的1個。
4月28日，中央環境保護督察組分別進駐天津和山西，重點督察環境保護主體責任的落實情況。至此，第三批中央環保督察的遼寧、貴州、安徽、湖南、福建、山西等7個省區市已全部完成進駐。
此前，第一批、第二批中央環保督察情況也相繼對外公佈。
在中央督察效應的帶動下，目前全國21個省份出臺了有關環境保護職責分工的文件，24個省份出臺了省級環境保護督察方案，24個省份出臺了黨政領導幹部生態環境損害責任追究實施細則，其餘的省份也在制定和徵求意見中。
“這些文件的出臺，壓實了地方各級政府的環保責任，中央和省級兩級環保督察的大格局已經形成。”陳健鵬說。
改革環境監管體制是根本
督察出問題不是目的，解決問題才是關鍵。
陳健鵬認為，在短期內，環保督察是扭轉環境監管失靈的重要舉措。然而，要改變環境監管失靈的狀態是一項系統工程，目前的環保督察制度只是系統工程中問責機制的一個重要環節。從長期來看，改革環境監管體制，核心目標是提高環境監管的有效性，應當從以下六個方面進行系統性地推進。
第一，進一步完善環境立法，提高環境立法的質量，特別是提高可操作性。同時，進一步加強環境行政執法和刑事司法有效銜接。2017年1月，環保部、公安部、最高人民檢察院印發了《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》，在這方面已經邁出了重要的一步。嚴格的督察制度在一定程度上，會倒逼整個環境監管法治化水平。
第二，進一步優化環境監管體系的組織架構，穩妥推進省以下環境監測監察垂直管理改革（簡稱“垂改”）。“垂改”要處理好落實地方政府環境保護屬地責任和監管機構上收之間的關係。
第三，進一步明晰部門間環境監管權力分配，通過修改法律法規、權力清單、責任清單等方式，進一步釐清環境監管相關部門的權責。比如，近期出臺並在全國正式施行的《城市管理執行辦法》明確劃定城市管理執法範圍，明確城市噪聲、揚塵管理等由城管部門負責。“這也是在推進環境監管執法、明晰權責方面取得積極進展的表現。”陳健鵬說。
第四，進一步監管程序和環境執法方式。比如，通過正在推進的排汙許可制度，為排汙單位提供清晰的“環境守法邊界”。改變目前環境監管執法 “貓捉老鼠、抓現行”的模式，強化企業自我報告環境守法情況。各級環境監管機構要為企業環境守法提供指導、技術援助，逐步改變環境監管者和被監管者的“對立”關係到“夥伴”關係。
第五，進一步完善環境監管問責機制。有效的問責機制通常來講就是對監管者的監管，這也是長期以來我國環境監管體制中存在缺位的難點問題。對此，陳健鵬認為，今後要從三個方面進一步優化環境監管問責機制。一是加強在行政框架內的上級環保機構對下級環保機構的環保督察，“垂改”中執法和監察分離，有望從體制上進一步強化監察制度；二是通過做實環境公益訴訟等機制完善法律框架下的問責；三是加強公眾參與實施對監管者的問責，完善公眾對監管者問責的啟動機制。在加強對環境監管者問責的過程中，要明晰監管者的責任，制定環境監管機構和監管人員盡職免責的細則和辦法。
第六，進一步加強環境監管能力建設。應按照行政執法類機構的要求，從人員配備、經費保障、車輛、技術裝備等方面重點提高基層環境監管能力，保障各級環境監管機構具備充分履職的能力。
環保督察與環境監管體制改革要平衡好三方面關係
“在相當長一段時期，政府的環境監管是環境治理體系的核心。而提高環境監管有效性，是監管體制改革的核心政策目標。”陳健鵬對本報記者表示。
陳健鵬強調，環保督察是環境監管體制改革的重要方面，在強化環保督察、推進環境監管體制改革的過程中要處理好以下幾方面關係。
一是處理好中央層面高強度的環保督察和地方政府有效履行環保責任的關係，要調動和保護地方政府和地方各級環保機構加強環境監管的積極性。處理好環保督察與監管“屬地化原則”和在一定階段環境監管“分權化趨勢”的關係。
二是要處理好目前高強度的環保督察和推進生態文明體制改革若干制度的關係。目前，生態文明體制改革總體方案出臺之後，環境監管體制改革相關制度也在逐步推進，但是要協調好二者之間的關係，特別是一些非常態化的措施和常態化的制度安排之間的關係。
三是要處理好環保督察短期 “糾錯”和環境監管體制長期“制度建設”的關係。要充分認識到改變環境“監管失靈”，環境執法偏鬆、偏軟的現狀是一個長期過程，難以一蹴而就，對環境監管體制改革要留有一定的“學習期”。從長期來看，包括環境監管體制改革在內的制度建設，都是為我國在2030年左右環境質量總體改善奠定製度基礎。