日前，《廣州市國土空間總體規劃(2018-2035年)》草案在廣州市規劃與自然資源局官網進行公示。該文件提及，將加快廣佛同城化，推動廣佛“1+4”融合發展區建設。具體而言，就是以廣州南站為核心的廣佛融合先導區，以及花都+三水、白雲+裡水、荔灣+桂城、南沙+大良容桂4個融合試驗區。
值得一提的是，荔灣此前曾有2個分別與南海大瀝、桂城對接的城市設計專題規劃。如今只明確“荔灣+桂城”融合試驗區，“荔灣+大瀝”因何掉隊？
“廣佛同城”走過十年，2019年又被稱為“廣佛同城”下一個十年的元年。在此時間節點上，廣州提出新的空間規劃，意味著什麼？華南城市研究會會長、暨南大學公共管理學院教授胡剛分析認為，對比“荔灣+大瀝”，“荔灣+桂城”在廣佛互聯互通上更為便捷。“廣佛交界地方很多，為何單列出廣州南站為廣佛融合先導區的核心，重點就在於交通。”胡剛說。
現狀
合作潛力巨大，廣佛去年GDP逾3.27萬億
早在2000年，廣州提出“東進、西聯、南拓、北優、中調”發展戰略，其中“西聯”佛山戰略，為後續提出“廣佛同城”打下基礎。此後，圍繞“廣佛區域合作”，廣佛兩市圍繞交通、產業開展了一系列交流、規劃。
直至2008年，國務院出臺《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》正式提出“廣佛同城”，才將廣佛同城化提升到國家戰略層面。2009年，廣佛兩市簽署《廣佛同城化建設合作框架協議》，標誌著廣佛同城化建設正式啟動。
就在廣佛兩市簽署《廣佛同城化建設合作框架協議》的一個月以後，中共廣東省委、廣東省人民政府也出臺了關於貫徹實施《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008-2020年)》(下稱《規劃綱要》)的決定，進一步明確了貫徹實施《規劃綱要》的總體目標、基本原則和具體措施。在《決定》中，中共廣東省委、廣東省人民政府明確提出“十年大跨越”目標，即到2020年，珠江三角洲地區生產總值比2007年增長約2倍，達到72500億元。
數據顯示，2018年廣州實現地區生產總值22859.35億元，佛山實現地區生產總值9935.88億元，廣佛兩市合共32795.23億元———2020年尚未到，廣佛兩市地區生產總值幾近完成全省目標一半，足見廣佛兩市合力潛力之巨。
在過去十年“廣佛同城”的歷程裡，兩地在基礎設施對接、產業發展規劃甚至區域環境聯防協作上動作頗多———廣州、佛山兩市水務、環保部門共同參與的廣佛跨界河湧治理，更是區域協作聯動推進社會治理的經典案例。
2019年開春以後，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》(下稱《綱要》)正式公佈。《綱要》再提“廣佛”：“要發揮香港-深圳、廣州-佛山、澳門-珠海強強聯合的引領帶動作用，深化港深、澳珠合作，加快廣佛同城化建設，提升整體實力和全球影響力，引領粵港澳大灣區深度參與國際合作。”
在2019年這一“廣佛同城”下一個十年關鍵節點上，《綱要》開啟了對“廣佛同城”意義新一輪的思考。
廣州市規劃和自然資源局率先有所動作。今年6月13日，《廣州市國土空間總體規劃(2018-2035年)》草案(下稱《草案》)公示。《草案》延續了《綱要》中對廣佛同城化概念的表述，並進一步作出細化：創新性提出了建設廣佛“1+4融合試驗區”的具體實施路徑；除此之外更將廣佛同城化和廣清一體化結合，提出推動發展廣佛肇清雲韶經濟圈。
探因
大瀝因何“掉隊”？“廣佛同城”關鍵或在交通互聯
迴歸“廣佛同城”，對比此前公佈的規劃，不難發現大瀝“掉隊”了。
2015年，南海區與荔灣區簽署《廣佛同城化合作示範區框架協議》，提出南海與荔灣將探索在五眼橋———滘口片區打造“廣佛同城化綜合開發治理試驗片區”，以及“三山-東沙粵港澳高端服務產業合作區”。前者重在探索兩地交界的綜合開發治理，後者側重產業的對接與互補。
同年，廣佛兩市國土及城鄉規劃主管部門召開了座談會。會議初步確定了廣佛同城化合作示範區統一進行規劃編制的範圍，並明確由廣州市國土資源和規劃委員會牽頭組織編制廣州市荔灣區五眼橋片區與佛山市南海區大瀝滘口片區的“廣佛新城”城市設計專題規劃；由佛山市國土資源和城鄉規劃局牽頭組織編制佛山市南海區桂城三山片區—廣州市荔灣區東沙片區“粵港澳高端服務產業合作區”的城市設計專題規劃。
曾經被寄予“廣佛新城”厚望的“荔灣+大瀝”卻並未如期出現在《廣州市國土空間總體規劃(2018-2035年)》草案中。
從上空俯瞰廣佛交界，廣佛路、水口水道、西環高速、珠江大橋圍合總面積達80.7公頃的區域，即是“廣佛新城”的啟動區域。南都記者走訪發現，大片低矮的舊廠房，擁擠的交通……這裡和4年前提出規劃時幾無變化。
位於“廣佛新城”區域內的大瀝鎮黃岐羅村，以批發售賣皮革聞名，村中分佈著數個皮革專業市場。來自東莞的李樹宏(化名)在其中某皮革專業市場租有一個鋪位，月租2000元，50多平方米的商鋪裡密集堆著各式皮革。李樹宏表示，自己聽說過“廣佛新城”的規劃。“我還以為我們這裡要拆遷改建了呢。”李樹宏回憶道，2016年，他甚至已經找好了同位於大瀝的另一處皮革專業市場的鋪位，隨時準備搬走。
根據相關規劃，該片區將由新成立的開發公司統一負責徵地拆遷以及項目招商等工作。李樹宏表示從來沒聽說過有什麼公司前來對接，他上月才剛剛跟專業市場簽約續租。“可能是規劃沒談攏吧，反正這幾年這裡也沒怎麼變化。”李樹宏說。
“荔灣+南海”過去的概念二剩其一，桂城、大瀝彼此直線距離僅相隔10多公里，通過對比桂城、大瀝，或可得出大瀝“掉隊”的原因。
大瀝鎮2019年政府工作報告正文中，多處提及與廣州的對接，集中為藉由廣佛道路貫通以對接廣州；相比之下，桂城街道的軌道交通優勢則更為明顯：廣佛兩市互聯互通的17條地鐵線路里，有多條線路直接以桂城為出口直通廣州，去年底實現全線開通的廣佛線更是貫穿了桂城的千燈湖片區。
對此，結合廣佛“1+4”融合發展區，華南城市研究會會長、暨南大學公共管理學院教授胡剛分析認為，“廣佛同城”下一個十年的發展關鍵，或在於交通對接。“廣佛兩地交界的地方很多，但廣州南站只有一個。廣州南站既有高鐵也有地鐵，便利的交通拉近了城市的空間距離，各種經濟要素吸引集聚而來，這就是廣州南站的戰略意義。也是廣州南站之所以成為廣佛融合先導區的核心區的重要原因。”胡剛說。
“廣佛同城”若想從更高層面推動區域發展一體化，需從構建交通一體化著手，其基礎在於交通基礎設施的互聯互通。對比大瀝與桂城，胡剛分析認為，桂城區位因素相對更佳。“桂城靠近廣州南站，發展潛力更大。同時大瀝跟荔灣交界的片區屬於老城區，城市發展的空間壓力較大。”
“隨著‘1+4’的提出，未來‘廣佛同城’進入發展新階段，我認為關鍵在於交通基礎設施。”中山大學城市化研究院院長李郇同樣指出了交通之於“廣佛同城”的重要性。“要把兩個地方真正連接起來，邊界地方的基礎設施十分重要。不只現有軌道交通，還有道路系統和城市慢行系統，把這些都做好了，經濟發展要素才能快速流通。”
探索
深圳東拓打造深汕特別合作區“飛地”
就在廣佛聯手推進同城化合作之時，廣東另一經濟核心深圳，也在謀求對外發展的盟友。2008年，深圳在汕尾鵝埠鎮建立起深圳(汕尾)產業轉移園，深圳東拓勢頭初露。2011年，深圳(汕尾)產業轉移園擴容升級為深汕特別合作區。
深汕特別合作區由深圳和汕尾兩市共管共建，根據相關規劃，前者主導產業經濟建設，後者負責徵地拆遷等。但事實上，在這一片距離深圳市中心約100公里、總面積468.3平方公里的“飛地”上，深圳卻並無太多建樹。歸根結底，在於未能突破體制機制，以及在利益分配上未能達成一致。
舉例說，原本負責土地資源以及資產統一管理的汕尾，在2010年審議通過了一份《深圳(汕尾)產業轉移工業園利益分配暫行辦法》(下稱《辦法》)。根據《辦法》，汕尾市政府對工業園區內所產生的有關稅收等利益收入，按照“誰引進，誰收益”和確保各縣(市、區)在工業園內所辦企業既得利益的原則，規範利益分配關係。
具體至稅收徵管，《辦法》指出，除海豐縣以外的其他縣(市、區)引進的企業(項目)視同該縣(市、區)所屬企業(項目)，所產生的稅收收入(包括基建項目等建築業、勞務所產生的稅收)由該縣(市、區)國、地稅部門徵管，有關稅收收入地方庫部分按規定的分成比例分別繳庫；市級和海豐縣引進的企業(項目)以及工業園區前期工程產生的稅收收入由海豐縣國、地稅部門徵管，有關稅收收入地方庫部分按規定的分成比例分別繳庫。
深汕兩市共管的分工協作模式，事實上反而導致了深汕兩市相互掣肘的局面。原深圳市政府副祕書長、深汕特別合作區管委會主任的產耀東後來對此曾評論道：“在這個階段，誰是董事長，誰是總經理，沒有分出來。”
2017年9月21日，中共廣東省委、廣東省人民政府批覆《深汕特別合作區體制機制調整方案》，將合作區黨工委、管委會調整為深圳市委市政府派出機構。2018年12月16日上午，深汕特別合作區正式揭牌，升級成為深圳第“10+1”區。自此，深汕特別合作區由深圳全面接管。
深圳迅速在此打上名為“深圳”的烙印：區內居民一次性全部轉成深圳戶籍，推動居民身份證、戶口本等更換工作。除此之外，比照深圳城市發展規劃標準，制定深汕特別合作區城市總體發展規劃，以及完善教育、醫療、公共服務等城市配套……
思考
“廣佛同城”能否借鑑深汕模式？
深汕模式，對地理位置相近、同是廣府文化發源地以及興盛地的廣州、佛山兩市而言，具備可複製性嗎？
起碼在民間，關於“佛山併入廣州”的討論，自有“廣佛同城”概念以來，從未停止過。
而事實是，廣佛兩市政府也從未在官方渠道提及過“合併”，過去“廣佛同城”的十年，更多是藉由兩地之間不斷提升互聯互通水平，隨著廣佛城際交通的發達，而頻繁在城市治理、產業協作等領域相互取長補短的過程。
以荔灣區和南海區為例，在2014年以“市民之窗”自助服務終端為突破口，率先嚐試廣佛通辦，開創了國內跨市政務服務通辦先河。如今南海區政務服務數據管理局副局長高向偉以“效率至上”形容推進兩地政務通辦的協調模式。
最早是南海區主動對接荔灣區，討論政務通辦的可能性，並得到了荔灣區的肯定。進入實際操作環節，兩地的行政藩籬就表現出來了。“以辦理單個事項為例，可能在佛山需要3份材料辦理4天，在廣州則需要4份材料辦理3天。從材料、審批程序到時間，都存在著較大的差異。”高向偉說。
兩區政府的嘗試十分大膽：遇到兩區政府在處理同一事項上存在不同做法的情況，沒有選擇採取融合了兩地政府審批模式的“過渡”方式，而是直接以效率排頭，誰的審批程序更簡潔、更迅速，就採取誰的模式“南海跟荔灣之間實現政務通辦的推進過程，不單單是區域融合的表現，更帶動了整個行政系統的改革。對於兩區政府來說，這是一個相互學習、相互促進的過程。”高向偉說。
佛山更常以“老大哥”來稱呼廣州。如在今年舉行的佛山市第十五屆人民代表大會第四次會議上，佛山市委書記、市人大常委會主任魯毅參加南海區代表團討論時就表示，南海的發展離不開廣州“老大哥”的輻射帶動作用。
對於廣州而言，佛山也是一個可以學習、借鑑的對象。以廣佛跨界河湧治理為例，廣佛交界上的不少黑臭水體，是雨汙管道合流、遇上降雨汙水直排河湧所致。在與廣州一河之隔的大瀝鎮碧華村，動員村居、社區兩級幹部以及各經濟社，開展“雨汙分流”工作，已初見成效。據大瀝鎮基層工作人員透露，廣州相關政府部門得知碧華村實施雨汙分流試點，也準備來參觀學習。
統籌：吳曦楊存海
採寫：南都記者何國勁
攝影：南都記者鄭仲