隨著失信懲戒制度的推行,各級政府逐漸意識到其“四兩撥千斤”的功效,逐步以失信懲戒嵌入並取代傳統行政行為,成為一種最為便捷高效管用的管理措施。記者梳理髮現,目前,各有關方面都紛紛通過出臺規範性文件建立信用懲戒制度,推動社會信用體系建設,一些地方政府的不同部門正在加速推動失信懲戒各種措施。
但值得關注的是,目前失信懲戒在中央層面並沒有明確的具體規範,尤其是缺乏明確的上位法規範,地方不同職能部門規定得過於籠統,比如,雖然提到了計入誠信系統,但是誠信系統如何運行、如何公開,卻並不明確,規定的誠信制度也沒有實際落地,對被懲戒的相對人來說,還缺乏明確的救濟途徑。
鑑於此,一些業內專家近日在接受《法制日報》記者採訪時指出,目前社會信用體系建設作為一種制度信用確實有其積極意義,失信懲戒制度發揮出了一定的效果,但也存在有效性邊界以及合法性問題。部分地方人大也希望中央層面能統籌協調政府各個職能部門出臺更統一、更明確的制度規範,進一步指導地方實踐。
被執行人懲戒制度逐步建立
記者在採訪中瞭解到,對於失信懲戒制度,早在2003年黨的十六屆三中全會《關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中就已經被提出。此後很長一段時間,這一制度的相關法律制度建立基本處於停滯狀態。直至2013年1月,國務院發佈《徵信管理條例》,作為首部規範徵信行業的法規,條例首次提出了“不良信息”的概念,明確不良信息是對信息主體信用狀況構成負面影響的信息,其目的是建立一種市場化的社會信用體系。在這一階段,對信用信息的關注主要集中在貸款融資、個人消費等領域。
與此同時,另一種以國家為主導的信用管理制度也逐漸開始形成。2010年,最高人民法院發佈《關於限制被執行人高消費的若干規定》,開始對被執行人採取限制。2013年7月最高人民法院發佈《關於公佈失信被執行人名單信息的若干規定》,正式推出失信被執行人黑名單懲戒制度,明確規定了失信懲戒措施對象的範圍。2014年3月,中央文明辦、最高人民法院、公安部等單位聯合發佈《構建誠信懲戒失信合作備忘錄》針對最高人民法院的“失信被執行人名單”規定了較為簡單的三類懲戒措施,包括禁止高消費、限制貸款和信用卡、限制擔任企業高管,以期通過懲戒手段解決司法“執行難”問題。
至此,圍繞司法執行、以生效法律文書為基礎的失信被執行人懲戒制度逐步建立起來。
何為“失信”並無明確界定
失信懲戒制度雖然建立起來,但究竟什麼是“失信”,目前我國法律法規並沒有統一的定義。
據北京大學法學院教授沈巋介紹,截至目前,我國僅有公務員法、人民陪審員法以及國務院出臺的《人力資源市場暫行條例》和《物業管理條例》中出現過“失信”一詞。作為目前專門涉及失信懲戒的最高級別規範性文件——《國務院關於建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度 加快推進社會誠信建設的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)也同樣未對“失信”作出定義,僅僅是提出了“嚴格依照法律法規和政策規定,科學界定守信和失信行為”的要求。“這就意味著,界定應受懲戒之失信行為的任務交給了相關信用規範的制定主體。”沈巋說。
據瞭解,目前較為常見的情形是相關規範性文件對於“失信”進行非窮盡的列舉,比如,《指導意見》就列舉出了一些嚴重失信行為,但對於可以列舉或補充列舉的主體並沒有明文限制。
“列舉‘嚴重失信行為’,而不是‘失信行為’,這種列舉方式的定位是指導,所以也就很難對部門或地區如何界定失信行為構成法律上的約束。”沈巋舉例說,比如,原國家工商總局發佈的《嚴重違法失信企業名單管理暫行辦法》第五條第一款列舉了九種要列入嚴重違法失信企業名單管理的情形,並以“國家工商行政管理總局規定的其他違反工商行政管理法律、行政法規且情節嚴重的”作為兜底條款。“這就意味著原國家工商總局隨時可以將其認為合適的嚴重違法失信情形補充進來。”沈巋說。
建議國家層面統一立法
“實踐中,失信懲戒制度已經出現一些明顯的脫離法治軌道的跡象。失信懲戒制度一旦被濫用會給法治社會帶來極為不利的影響,同時也會影響國家治理能力的提升。”中國人民大學法學院教授張翔建議,應當儘快對失信懲戒制度進行立法,通過國家層面法律來加以規範。
“從立法權限角度上講,失信懲戒制度涉及到公民的行為自由,是對公民諸多權利的限制,尤其是限制了公民的行為自由。而且立法法也明確規定,沒有上位法的依據不可以限制或減損公民權利。此外,所有的涉及失信懲戒的行政規章、地方性法規等也都必須要進行備案審查,實現全覆蓋。”張翔說。
張翔同時指出,失信懲戒制度已經穿透了行政許可、行政處罰、行政強制等制度間的功能區隔,成為一種統攝性強、集成度高的新型行政制裁類型。由於目前它並未像行政許可法、行政處罰法、行政強制法那樣配備相應的、完整的程序規則以防止行政權的濫用、保障相對人的權利和利益,迴避、聽證、異議權告知等一系列程序性權利在失信懲戒制度中集體缺位,這就違法了基本的程序正義。因此,失信懲戒制度必須要符合程序正義,在權利受限之前或者說承擔不利結果之前,要有陳述申辯的機會以及相應的救濟。
中央黨校政治和法律教研部副教授周婧認為,制定統一的失信懲戒立法時有幾個問題必須要進行明確。首先,立法必須要明確到底誰有資格去設立失信黑名單,也就是說要明確設置的主體。這是立法要解決的首要問題,也是最重要的問題。其次,立法要明確設立失信黑名單的法定程序。再次,立法要明確設立黑名單的標準。
而黑名單的退出機制也很關鍵。“此外,被影響人進入了失信黑名單後權益如何保護也是立法要考慮的問題。”周婧說。
來源：法制日報--法制網
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