來源：最高人民法院司法案例研究院
裁判要點
國務院發佈的國發（2014）10號《全面推進依法行政實施綱要》要求行政機關依法行政必須遵守誠實守信原則。非因法定事由並經法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定。對歷史遺留問題的處理，行政機關應當本著實事求是、尊重歷史，符合現實的原則，本著保持謙抑、格外謹慎、有利於當事人的態度，依法作出客觀、公正處理，切忌出爾反爾，來回”翻燒餅”。撤銷已經生效的行政決定，必須要遵循正當程序原則，聽取利害關係人的陳述、申辯意見，查明案件事實，依法作出撤銷決定。
裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 判 決 書
（2018）最高法行再201號
再審申請人（一審原告，二審被上訴人）覃煥尚，男，1949年12月8日出生，壯族，住廣西壯族自治區樂業縣。
再審申請人（一審原告，二審被上訴人）黃美仙，女，1950年8月12日出生，壯族，住廣西壯族自治區樂業縣。
被申請人（一審被告，二審上訴人）廣西壯族自治區樂業縣人民政府。住所地：廣西壯族自治區樂業縣。
法定代表人李榮能，縣長。
再審申請人覃煥尚、黃美仙（以下簡稱覃煥尚夫婦）因訴被申請人廣西壯族自治區樂業縣人民政府（以下簡稱樂業縣政府）撤銷土地批准行政處理行為一案，不服廣西壯族自治區高級人民法院於2017年12月29日作出的（2017）桂行終1054號行政判決，向本院申請再審。本院於2018年11月30日作出（2018）最高法行申8874號行政裁定，提審本案。提審後，本院於2018年12月14日立案受理，依法組成合議庭進行審理。案件現已審理終結。
百色市中級人民法院（2016）桂10行初329號行政判決認為，桂發（1989）21號廣西壯族自治區黨委、自治區人民政府《關於認真清查幹部職工違法違紀違章建私房的通知》（以下簡稱21號清房通知）規定，對幹部職工違法違章、以權謀私建私房的行為，屬於1987年1月1日以後建的，按《中華人民共和國土地管理法》和《廣西壯族自治區土地管理實施辦法》的規定處理。覃煥尚夫婦買賣土地行為發生在1989年，應適用1988年已經修改的《中華人民共和國土地管理法》和《廣西壯族自治區土地管理實施辦法》的規定，樂業縣政府適用1987年1月1日起實施的《中華人民共和國土地管理法》，適用法律錯誤，應予以撤銷。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（二）款的規定，判決撤銷樂業縣政府向樂業縣國土資源局（以下簡稱樂業縣國土局）下發的樂政函（2015）143號《關於撤銷<覃煥尚、黃美仙非法轉讓土地案件後續問題的批覆>的函》（以下簡稱143號函）。樂業縣政府不服，提起上訴。
廣西壯族自治區高級人民法院（2017）桂行終1054號行政判決認為，143號函實質上是駁回覃煥尚夫婦核發國有土地使用證的請求，兩人與143號函有利害關係，具有原告資格。覃煥尚夫婦購買的土地是農村集體土地，屬非法買賣土地的行為。1986年和1988年《中華人民共和國土地管理法》第二條第二款、第四十七條對於非法買賣土地及其責任的規定基本一致；1998年和2004年《中華人民共和國土地管理法》第二條第三款和第七十三條的內容相同。修法前、後相關內容無實質性變更。一審判決以適用法律錯誤為由撤銷143號函，理由不充分，應予糾正。覃煥尚夫婦申請核發國有土地使用證，缺乏法律或者政策依據。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項之規定，判決撤銷一審判決，改判駁回覃煥尚夫婦的訴訟請求。
覃煥尚夫婦申請再審稱：1978年樂業二中在涉案土地上修建廁所，該地已經轉為國有劃撥土地，只是其購買楊秀鸞等的宅基地使用權時尚不知情。二審判決認定事實不清，證據不足。請求撤銷二審判決，依法再審本案，維持一審判決。
樂業縣政府答辯稱：覃煥尚夫婦分別是樂業縣畜牧局退休幹部和退休職工，不是集體經濟組織成員，其購買土地的行為屬於非法買賣集體土地的行為，且違法行為已被樂業縣國土局行政處罰。覃煥尚夫婦申請核發國有土地建設使用證，缺乏事實依據。請求駁回覃煥尚夫婦的再審申請。
本院經審理查明：覃煥尚與黃美仙系夫妻；覃煥尚與覃煥收系兄弟；覃煥收與陸美林（曾用名覃媽任、陸美珍）系夫妻（以下簡稱覃煥收夫婦）。1989年4月12日，覃煥尚以2500元的價格，購買楊秀鸞、黎小德夫婦位於樂業縣水泥廠宿舍區前右側的一塊麵積87.98平方米的農村建設用地。1989年7月21日，黃美仙又以1240元的價格購買樂業縣同樂鎮大挽村那黑屯的一塊麵積47.65平方米的集體土地。由於覃煥尚夫婦的戶籍不在當地，按政策不能建房。經與覃煥收夫婦口頭協商，以陸美林的名義向同樂鎮人民政府（以下簡稱同樂鎮政府）申請土地使用和建房手續。1989年2月28日，同樂鎮政府作出同政字（1989）3號《關於覃媽任要求使用空閒地建住宅的批覆》（以下簡稱3號建房批覆），同意陸美林的申請。1989年2月，覃煥尚夫婦在上述土地上建兩開間二層樓房，覃煥收在第二層基礎上建第三層，後進建有兩戶的廚房。
1991年7月5日，樂業縣清查幹部職工建私房領導小組辦公室作出樂清辦（1991）9號《關於覃煥收同志建私房的處理意見》，主要內容：（1）鑑於覃煥收的家屬是城鎮非農業人口，符合建房條件，認可其樓房佔地77.9平方米中60平方米的使用面積，其超面積17.9平方米提請縣政府沒收作價處理給本人。（2）超面積的伙房佔地26.99平方米和24.14平方米的空閒地，由縣土地局作拆房退地處理。（3）對認可的60平方米，由縣建委按建築面積每平方米4元收取城市配套費。1991年11月24日，樂業縣政府作出樂政發（1991）75號文《關於對覃煥收同志建私房問題的處理決定》（以下簡稱75號決定），主要內容：（1）覃煥收以其妻陸美林名義申請建房，只經過同樂鎮政府批准，屬越權審批，批文無效。（2）鑑於覃煥收的家屬是城鎮非農業人口，符合條件建房，當時的越權審批，責任在同樂鎮政府，所以認可60平方米的佔地使用面積，但要補辦手續，並按規定交清各種稅費。對超出60平方米以外所建的房屋作沒收處理，由縣財政局依法執行。1991年11月29日，覃煥收向樂業縣建委繳納城市配套費480元。1991年12月3日，樂業縣財政局作出樂財農稅字（1991）第39號《關於收繳沒收房屋款的通知》（以下簡稱39號通知），主要內容：根據75號決定，覃煥收建私房被沒收的69.03平方米土地評估價為每平方米正房104.72元，伙房31元，按每平方米價值的60%計算，合計上繳金額為3178.16元，請接到通知後15日內一次性將款交到財政局。1991年12月20日，覃煥收向樂業縣財政局繳納根據75號決定對超面積的69.03平方米作沒收處理後作價返還給其本人的款項2958.16元，收款收據還註明：該款項已扣除在土地局交的220元。
1992年4月15日，樂業縣政府作出樂政發（1992）27號《關於撤銷對覃煥收同志建私房問題處理決定的通知》，認為覃煥收建私房的處理權應由縣土地局行使，決定撤銷75號決定。因認為楊秀鸞申請得到批准的土地、轉讓給覃煥尚的土地，與陸美林申請建房的土地，屬於同一塊土地，陸美林申請使用和建房行為，屬於非法佔地行為，同樂鎮政府要求樂業縣國土局撤銷同樂鎮政府批准給陸美林的建房申請。2007年6月20日，同樂鎮政府作出通知撤銷3號建房批覆，同年又以75號決定已經認定3號批覆無效為由撤銷該通知。後，覃煥尚與覃煥收兩家對涉案土地發生權屬糾紛。2008年5月，覃煥尚申請確權。2008年8月，樂業縣國土局作出不予受理決定。經行政複議，百色市國土資源局維持不予受理決定。
2008年，樂業縣國土局進行土地調查，發現並認定覃煥尚夫婦取得土地屬於非法買賣土地，違反土地管理法規定。2009年5月28日，覃煥尚夫婦向樂業縣政府提交《關於要求督促樂業縣國土局給予補辦宅基地手續的報告》。2009年6月12日，樂業縣領導在縣領導接訪日接待覃煥尚，聽取其反映的問題並作出指示。2009年9月17日，覃煥尚夫婦向樂業縣國土局繳納非法買賣土地的罰款1870元。2010年1月4日，覃煥尚夫婦又繳納違法佔地罰款14203.17元。2010年7月30日，樂業縣國土局作出樂國土執罰（2010）88號行政處罰決定（以下簡稱88號處罰決定），認定覃煥尚夫婦購買兩塊涉案土地並建房的行為違反法律規定，決定沒收其在非法購買的135.63平方米土地上新建的二層建築物和其他設施，並處以轉讓價3470元50%的罰款，共計1870元。覃煥收夫婦不服，申請行政複議。2010年11月3日，樂業縣政府作出樂政複決字（2010）5號行政複議決定（以下簡稱5號複議決定），認定88號處罰決定適用法律錯誤，決定撤銷該行政處罰決定，並責令樂業縣國土局重新作出行政行為。覃煥尚夫婦不服，提起行政訴訟，請求撤銷5號複議決定。2011年8月1日，百色市右江區人民法院作出（2011）右行初字第16號行政判決，認定覃煥尚夫婦與楊秀鸞夫婦簽訂轉讓協議，屬於非法買賣土地的行為，5號複議決定雖然認定覃煥尚夫婦取得土地的行為屬於非法佔用土地不妥，但複議結論正確，遂判決駁回覃煥尚夫婦的訴訟請求。覃煥尚夫婦不服，提起上訴。2011年12月19日，百色市中級人民法院作出（2011）百中行終字第56號行政判決，認定樂業縣國土局認定覃煥尚夫婦非法買賣土地是正確的，但88號處罰決定適用法律錯誤，處罰不當，5號複議決定撤銷該處罰決定正確，判決駁回上訴，維持原判。
2014年7月17日，樂業縣國土局作出樂國土資執罰（2014）29號行政處罰決定（以下簡稱29號處罰決定），認定覃煥尚夫婦買賣土地的行為違反《中華人民共和國土地管理法》規定，決定沒收覃煥尚夫婦在購買土地上新建的建築物和其他設施，並處罰款1870元，覃煥尚夫婦原交罰款1870元可以抵交。2015年1月12日，樂業縣國土局向樂業縣政府遞交《關於覃煥尚黃美仙非法轉讓土地案件後續問題的請示》，主要內容：覃煥尚夫婦非法買賣土地行為已經行政處罰，並在法定期限內交清罰款。對沒收的地上附著物，擬按39號通知的規定，按當時評定估價每平方米104.72元收取房屋沒收折價款14203.17元后，辦理國有土地（出讓）使用證手續，請求樂業縣政府作出批示。2015年6月15日，樂業縣政府作出樂政函（2015）71號《關於覃煥尚、黃美仙非法轉讓土地案件後續問題的批覆》（以下簡稱71號批覆），同意樂業縣國土局參照39號通知規定，收取覃煥尚夫婦房屋沒收折價款共14203.17元，准予覃煥尚夫婦辦理非法購買的135.63平方米國有土地（出讓）使用權用地手續，核發國有土地使用權證書。2015年7月12日，覃煥尚夫婦依據71號批覆，向樂業縣國土局提交《關於要求頒發國有土地使用權證書的報告》，請求為其頒發國有土地使用權證書。2015年7月14日，樂業縣國土局受理覃煥尚夫婦的頒證申請。2015年12月21日，樂業縣政府向樂業縣國土局下發被訴的143號函，主要內容：根據1987年1月1日實施的《中華人民共和國土地管理法》第四十七條和21號清房通知的相關規定，71號批覆確有錯誤，決定撤銷71號批覆。覃煥尚夫婦不服，提起本案行政訴訟，請求撤銷143號函。
本院經審查認為，國務院發佈的國發（2014）10號《全面推進依法行政實施綱要》要求行政機關依法行政必須遵守誠實守信原則。非因法定事由並經法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定。對歷史遺留問題的處理，行政機關應當本著實事求是、尊重歷史，符合現實的原則，本著保持謙抑、格外謹慎、有利於當事人的態度，依法作出客觀、公正處理，切忌出爾反爾，來回”翻燒餅”。撤銷已經生效的行政決定，必須要遵循正當程序原則，聽取利害關係人的陳述、申辯意見，查明案件事實，依法作出撤銷決定。本案中，覃煥尚、覃煥收兩戶人家於1989年非法購買土地、建房居住至今。1991年，樂業縣政府作出75號決定，沒收涉案土地和房屋後，將土地和房屋作價返還給覃煥收，覃煥收繳納相關費用，合法佔有、使用涉案土地、房屋。1992年，樂業縣政府以同樂鎮政府越權審批用地、建房等理由撤銷75號決定，相關部門未對覃煥收建私房問題重新做出處理。樂業縣政府相關職能部門未退回覃煥收已經繳納的款項，覃煥收也未騰退土地、房屋。至2009年樂業縣政府職能部門又對佔有使用同一塊土地的覃煥尚夫婦進行調查處理，覃煥尚分兩次繳納違法佔地罰款16073.17元。之後，樂業縣國土局對覃煥尚夫婦作出88號處罰決定，沒收地上房屋和附屬設施。88號處罰決定被複議決定撤銷後，樂業縣政府重新作出29號處罰決定，再次沒收覃煥尚夫婦在涉案土地上新建的建築物和其他設施並處罰款。本次行政處罰後，樂業縣政府作出71號批覆，同意將沒收的土地、房屋作價返還給覃煥尚等人。然而，樂業縣政府接著又作出143號函，撤銷71號批覆。從上述處理過程看，在本案違法買賣土地建私房行為發生後的數十年期間，樂業縣政府及其相關職能部門幾經處理，反反覆覆，出爾反爾，對歷史遺留問題的處理，嚴重違背誠實守信的原則。同時，71號批覆僅僅是對被依法沒收的土地和建築物處理方式作出的批覆，並未否定沒收行政處罰行為的合法性。然而，被訴143號函卻以”根據土地管理法第四十七條和21號通知規定，對違法買賣土地的，應當沒收在買賣土地上新建的建築物和其他設施”為由，撤銷71號批覆。上述撤銷理由與71號批覆內容不具有關聯性，實質上樂業縣政府作出143號函，沒有任何事實和法律根據。且，作出對當事人不利行政處理，未聽取利害關係人覃煥尚等人的陳述、申辯意見，違反正當程序原則。對於歷史遺留的違法買賣土地建私房行為，依法作出沒收建築物和土地的行政處罰決定後，考慮到被處罰人已經實際在被沒收的土地和房屋上居住生活幾十年的事實，從尊重歷史，符合現實的原則出發，71號批覆同意將收歸國家所有的土地和房產作價處理再賣給被處罰人，符合對歷史遺留問題處理的基本原則，該批覆不違反法律、法規的明確規定，合法有效。
應當指出的是，沒收涉案土地房屋後，通過作價方式由覃煥尚夫婦回購涉案房屋土地，並不能改變涉案土地、房屋系覃煥尚、覃煥收兄弟兩戶共同使用的事實。如果覃煥尚、覃煥收兄弟兩戶對回購的土地、房屋產權存在爭議，應當在尊重歷史、結合雙方實際使用現狀，以及各自對土地、房屋的實際投入的事實，友好協商解決產權糾紛，協商不成則依法通過民事訴訟等法定途徑解決。
綜上，143號函撤銷71號批覆，事實不清，主要證據不足，適用法律、法規錯誤，違反法定程序，依法應當判決予以撤銷。二審判決駁回覃煥尚夫婦的訴訟請求，適用法律、法規錯誤，依法應予糾正。一審判決撤銷143號函結果正確，但適用法律不妥，一併予以糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項和《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十九條第一款的規定，判決如下：
一、撤銷廣西壯族自治區高級人民法院（2017）桂行終1054號行政判決和廣西壯族自治區百色市中級人民法院（2016）桂10行初329號行政判決；
二、撤銷樂業縣政府作出的樂政函（2015）143號《關於撤銷<覃煥尚、黃美仙非法轉讓土地案件後續問題的批覆>的函》，恢復樂業縣政府作出的樂政函（2015）71號《關於覃煥尚、黃美仙非法轉讓土地案件後續問題的批覆》的法律效力。
一、二審案件受理費100元由廣西壯族自治區樂業縣人民政府承擔。
本判決為終審判決。
審 判 長 郭修江
審 判 員 熊俊勇
審 判 員 劉艾濤
二〇一八年十二月二十九日
法官助理 黃寧暉
書 記 員 陳虹谷