我國《土地管理法》第四十三條、第四十五條以及第四十六條之規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地……前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家徵收的原屬於農民集體所有的土地；徵收土地應依據職權分工分別由國務院或者省級人民政/府批准；國家徵收土地的，依照法定程序批准後，由縣級以上地方人民政/府予以公告並組織實施。綜合以上法律之規定，國務院或省級人民政/府作出的徵地批准文件，司法實踐中又稱徵地批覆、徵收土地決定，是地方政/府及其國土部門啟動徵地實施程序的前置性、不可或缺的法律文件。徵地行為一經批准就意味著土地性質發生了變化，即由集體土地轉換成國有土地，而這一變化也必然會對被徵地村集體及農民產生重大影響。
我國《土地管理法》第四十三條、第四十五條以及第四十六條之規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地……前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家徵收的原屬於農民集體所有的土地；徵收土地應依據職權分工分別由國務院或者省級人民政/府批准；國家徵收土地的，依照法定程序批准後，由縣級以上地方人民政/府予以公告並組織實施。綜合以上法律之規定，國務院或省級人民政/府作出的徵地批准文件，司法實踐中又稱徵地批覆、徵收土地決定，是地方政/府及其國土部門啟動徵地實施程序的前置性、不可或缺的法律文件。徵地行為一經批准就意味著土地性質發生了變化，即由集體土地轉換成國有土地，而這一變化也必然會對被徵地村集體及農民產生重大影響。
然而，關於徵地批准文件是否具有可訴性問題，在司法審判實務中，一些地方法院卻以徵地批准文件屬於終局性裁決行為，不屬於人民法院的受案範圍為由對當事人的起訴作出或不予受理或駁回起訴的裁定。其基本理由是，根據《行政複議法》第三十條第二款之規定：“根據國務院或者省、自治區、直轄市人民政/府對行政區劃的勘定、調整或者徵收土地的決定，省、自治區、直轄市人民政/府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政複議決定為最終裁決。”
此外，（2005）行他字第23號《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政複議法>第三十條第二款有關問題的答覆》中也明確解釋了，《中華人民共和國行政複議法》第三十條第二款規定的最終裁決應當包括兩種情形：一是國務院或者省級人民政/府對行政區劃的勘定、調整或者徵用土地的決定；二是省級人民政/府據此確認自然資源的所有權或者使用權的行政複議決定。
那麼依照上述法律和司法解釋的規定，國務院或省級人民政/府作出的徵收土地決定以及公民、法人或者其他組織不服該徵收土地決定申請行政複議，複議機關作出的行政複議決定均屬於最終裁決行為。而根據《行政訴訟法》第十三條第四款規定：“公民、法人或者其他組織對法律規定由行政機關最終裁決的行政行為不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。”
我國《土地管理法》第四十三條、第四十五條以及第四十六條之規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地……前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家徵收的原屬於農民集體所有的土地；徵收土地應依據職權分工分別由國務院或者省級人民政/府批准；國家徵收土地的，依照法定程序批准後，由縣級以上地方人民政/府予以公告並組織實施。綜合以上法律之規定，國務院或省級人民政/府作出的徵地批准文件，司法實踐中又稱徵地批覆、徵收土地決定，是地方政/府及其國土部門啟動徵地實施程序的前置性、不可或缺的法律文件。徵地行為一經批准就意味著土地性質發生了變化，即由集體土地轉換成國有土地，而這一變化也必然會對被徵地村集體及農民產生重大影響。
然而，關於徵地批准文件是否具有可訴性問題，在司法審判實務中，一些地方法院卻以徵地批准文件屬於終局性裁決行為，不屬於人民法院的受案範圍為由對當事人的起訴作出或不予受理或駁回起訴的裁定。其基本理由是，根據《行政複議法》第三十條第二款之規定：“根據國務院或者省、自治區、直轄市人民政/府對行政區劃的勘定、調整或者徵收土地的決定，省、自治區、直轄市人民政/府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政複議決定為最終裁決。”
此外，（2005）行他字第23號《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政複議法>第三十條第二款有關問題的答覆》中也明確解釋了，《中華人民共和國行政複議法》第三十條第二款規定的最終裁決應當包括兩種情形：一是國務院或者省級人民政/府對行政區劃的勘定、調整或者徵用土地的決定；二是省級人民政/府據此確認自然資源的所有權或者使用權的行政複議決定。
那麼依照上述法律和司法解釋的規定，國務院或省級人民政/府作出的徵收土地決定以及公民、法人或者其他組織不服該徵收土地決定申請行政複議，複議機關作出的行政複議決定均屬於最終裁決行為。而根據《行政訴訟法》第十三條第四款規定：“公民、法人或者其他組織對法律規定由行政機關最終裁決的行政行為不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。”
但，筆者認為，徵地批准文件並非屬於裁決行為，更不是終局裁決行為，（2005）行他字第23號《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政複議法>第三十條第二款有關問題的答覆》系對該條款的錯誤解釋。徵地批准文件應當屬於對被徵地村集體及農民的權利義務構成直接影響的行政審批行為，應為可訴的具體行政行為。
首先，徵地批准文件不屬於行政裁決行為。行政裁決實際上具有準司法的性質，是行政機關基於法律法規的授權以居中第三者的身份對其行政管理職責範圍內各方當事人所產生的糾紛進行審查並作出居中處理的行政行為。
例如，已廢止的《城市房屋拆遷管理條例》中，拆遷人與被拆遷人因補償問題無法達成一致的，任何一方均有權向房管部門申請拆遷裁決，房管部門作出的裁決書即為行政裁決行為；《土地管理法》第十三條規定的因土地所有權或使用權發生爭議的，應當先行交由鄉級人民政/府或縣級人民政/府作出處理，故，鄉級政/府或縣級政/府作出的處理決定應為行政裁決行為。
而徵地行為本身具有強制性，是國家運用公權力對被徵地農民土地的強制性剝奪，在徵與不徵的問題上地方政/府與被徵地集體組織無商量的餘地，不存在法律糾紛的可能。故，國務院和省級人民政/府對地方政/府徵地行為的批准根本不具有居中裁決的性質，不構成行政裁決行為，更談不上是終局的行政裁決行為。
我國《土地管理法》第四十三條、第四十五條以及第四十六條之規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地……前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家徵收的原屬於農民集體所有的土地；徵收土地應依據職權分工分別由國務院或者省級人民政/府批准；國家徵收土地的，依照法定程序批准後，由縣級以上地方人民政/府予以公告並組織實施。綜合以上法律之規定，國務院或省級人民政/府作出的徵地批准文件，司法實踐中又稱徵地批覆、徵收土地決定，是地方政/府及其國土部門啟動徵地實施程序的前置性、不可或缺的法律文件。徵地行為一經批准就意味著土地性質發生了變化，即由集體土地轉換成國有土地，而這一變化也必然會對被徵地村集體及農民產生重大影響。
然而，關於徵地批准文件是否具有可訴性問題，在司法審判實務中，一些地方法院卻以徵地批准文件屬於終局性裁決行為，不屬於人民法院的受案範圍為由對當事人的起訴作出或不予受理或駁回起訴的裁定。其基本理由是，根據《行政複議法》第三十條第二款之規定：“根據國務院或者省、自治區、直轄市人民政/府對行政區劃的勘定、調整或者徵收土地的決定，省、自治區、直轄市人民政/府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政複議決定為最終裁決。”
此外，（2005）行他字第23號《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政複議法>第三十條第二款有關問題的答覆》中也明確解釋了，《中華人民共和國行政複議法》第三十條第二款規定的最終裁決應當包括兩種情形：一是國務院或者省級人民政/府對行政區劃的勘定、調整或者徵用土地的決定；二是省級人民政/府據此確認自然資源的所有權或者使用權的行政複議決定。
那麼依照上述法律和司法解釋的規定，國務院或省級人民政/府作出的徵收土地決定以及公民、法人或者其他組織不服該徵收土地決定申請行政複議，複議機關作出的行政複議決定均屬於最終裁決行為。而根據《行政訴訟法》第十三條第四款規定：“公民、法人或者其他組織對法律規定由行政機關最終裁決的行政行為不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。”
但，筆者認為，徵地批准文件並非屬於裁決行為，更不是終局裁決行為，（2005）行他字第23號《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政複議法>第三十條第二款有關問題的答覆》系對該條款的錯誤解釋。徵地批准文件應當屬於對被徵地村集體及農民的權利義務構成直接影響的行政審批行為，應為可訴的具體行政行為。
首先，徵地批准文件不屬於行政裁決行為。行政裁決實際上具有準司法的性質，是行政機關基於法律法規的授權以居中第三者的身份對其行政管理職責範圍內各方當事人所產生的糾紛進行審查並作出居中處理的行政行為。
例如，已廢止的《城市房屋拆遷管理條例》中，拆遷人與被拆遷人因補償問題無法達成一致的，任何一方均有權向房管部門申請拆遷裁決，房管部門作出的裁決書即為行政裁決行為；《土地管理法》第十三條規定的因土地所有權或使用權發生爭議的，應當先行交由鄉級人民政/府或縣級人民政/府作出處理，故，鄉級政/府或縣級政/府作出的處理決定應為行政裁決行為。
而徵地行為本身具有強制性，是國家運用公權力對被徵地農民土地的強制性剝奪，在徵與不徵的問題上地方政/府與被徵地集體組織無商量的餘地，不存在法律糾紛的可能。故，國務院和省級人民政/府對地方政/府徵地行為的批准根本不具有居中裁決的性質，不構成行政裁決行為，更談不上是終局的行政裁決行為。
其次，最高院（2005）行他字第23號司法解釋系對《行政複議法》第三十條第二款的誤讀，實際上是改變了該條款的原意。《行政複議法》第三十條共分為兩個條款，第一款規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政複議；對行政複議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。”故，其內容規定的是關於具體行政行為侵犯土地等所有權或者使用權的複議程序前置的規定。
綜合運用體系的解釋方法、利用上下兩個條款之間的邏輯關係進行解釋就不難得出，該條的兩個條款處理的是均是行政機關的具體行政行為侵犯土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗、海域等自然資源權屬（包括所有權或者使用權）的司法救濟規則。第一款是適用情形下的複議前置性規定，第二款是適用情形下的複議終局規定。再用語法的解釋方法解讀第二款規定，該款的前半句實際上是適用條件，後半句是適用規則即複議終局裁決。
換個語句表述就是：“省、自治區、直轄市人民政/府根據國務院或者省、自治區、直轄市人民政/府對行政區劃的勘定、調整或者徵收土地的決定，對土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗、海域等自然資源的所有權或者使用權的確認，對其的行政複議決定為最終裁決。”再進一步應解讀為：如果國務院或省級政/府對土地徵收作出決定，那麼省級政/府根據該決定對土地的所有權或使用權的確認，當事人不服只能提行政複議決定，不能提起行政訴訟。也即行政複議決定是最終裁決行為，不可訴訟。
我國《土地管理法》第四十三條、第四十五條以及第四十六條之規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地……前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家徵收的原屬於農民集體所有的土地；徵收土地應依據職權分工分別由國務院或者省級人民政/府批准；國家徵收土地的，依照法定程序批准後，由縣級以上地方人民政/府予以公告並組織實施。綜合以上法律之規定，國務院或省級人民政/府作出的徵地批准文件，司法實踐中又稱徵地批覆、徵收土地決定，是地方政/府及其國土部門啟動徵地實施程序的前置性、不可或缺的法律文件。徵地行為一經批准就意味著土地性質發生了變化，即由集體土地轉換成國有土地，而這一變化也必然會對被徵地村集體及農民產生重大影響。
然而，關於徵地批准文件是否具有可訴性問題，在司法審判實務中，一些地方法院卻以徵地批准文件屬於終局性裁決行為，不屬於人民法院的受案範圍為由對當事人的起訴作出或不予受理或駁回起訴的裁定。其基本理由是，根據《行政複議法》第三十條第二款之規定：“根據國務院或者省、自治區、直轄市人民政/府對行政區劃的勘定、調整或者徵收土地的決定，省、自治區、直轄市人民政/府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政複議決定為最終裁決。”
此外，（2005）行他字第23號《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政複議法>第三十條第二款有關問題的答覆》中也明確解釋了，《中華人民共和國行政複議法》第三十條第二款規定的最終裁決應當包括兩種情形：一是國務院或者省級人民政/府對行政區劃的勘定、調整或者徵用土地的決定；二是省級人民政/府據此確認自然資源的所有權或者使用權的行政複議決定。
那麼依照上述法律和司法解釋的規定，國務院或省級人民政/府作出的徵收土地決定以及公民、法人或者其他組織不服該徵收土地決定申請行政複議，複議機關作出的行政複議決定均屬於最終裁決行為。而根據《行政訴訟法》第十三條第四款規定：“公民、法人或者其他組織對法律規定由行政機關最終裁決的行政行為不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。”
但，筆者認為，徵地批准文件並非屬於裁決行為，更不是終局裁決行為，（2005）行他字第23號《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政複議法>第三十條第二款有關問題的答覆》系對該條款的錯誤解釋。徵地批准文件應當屬於對被徵地村集體及農民的權利義務構成直接影響的行政審批行為，應為可訴的具體行政行為。
首先，徵地批准文件不屬於行政裁決行為。行政裁決實際上具有準司法的性質，是行政機關基於法律法規的授權以居中第三者的身份對其行政管理職責範圍內各方當事人所產生的糾紛進行審查並作出居中處理的行政行為。
例如，已廢止的《城市房屋拆遷管理條例》中，拆遷人與被拆遷人因補償問題無法達成一致的，任何一方均有權向房管部門申請拆遷裁決，房管部門作出的裁決書即為行政裁決行為；《土地管理法》第十三條規定的因土地所有權或使用權發生爭議的，應當先行交由鄉級人民政/府或縣級人民政/府作出處理，故，鄉級政/府或縣級政/府作出的處理決定應為行政裁決行為。
而徵地行為本身具有強制性，是國家運用公權力對被徵地農民土地的強制性剝奪，在徵與不徵的問題上地方政/府與被徵地集體組織無商量的餘地，不存在法律糾紛的可能。故，國務院和省級人民政/府對地方政/府徵地行為的批准根本不具有居中裁決的性質，不構成行政裁決行為，更談不上是終局的行政裁決行為。
其次，最高院（2005）行他字第23號司法解釋系對《行政複議法》第三十條第二款的誤讀，實際上是改變了該條款的原意。《行政複議法》第三十條共分為兩個條款，第一款規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政複議；對行政複議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。”故，其內容規定的是關於具體行政行為侵犯土地等所有權或者使用權的複議程序前置的規定。
綜合運用體系的解釋方法、利用上下兩個條款之間的邏輯關係進行解釋就不難得出，該條的兩個條款處理的是均是行政機關的具體行政行為侵犯土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗、海域等自然資源權屬（包括所有權或者使用權）的司法救濟規則。第一款是適用情形下的複議前置性規定，第二款是適用情形下的複議終局規定。再用語法的解釋方法解讀第二款規定，該款的前半句實際上是適用條件，後半句是適用規則即複議終局裁決。
換個語句表述就是：“省、自治區、直轄市人民政/府根據國務院或者省、自治區、直轄市人民政/府對行政區劃的勘定、調整或者徵收土地的決定，對土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗、海域等自然資源的所有權或者使用權的確認，對其的行政複議決定為最終裁決。”再進一步應解讀為：如果國務院或省級政/府對土地徵收作出決定，那麼省級政/府根據該決定對土地的所有權或使用權的確認，當事人不服只能提行政複議決定，不能提起行政訴訟。也即行政複議決定是最終裁決行為，不可訴訟。
綜上，《行政複議法》第三十條第二款並沒有對土地徵收決定定性為是終局裁決行為。最高院的該司法解釋違背了《行政複議法》的立法原意，故，當司法解釋改變法律條款內容並與之發生法律衝突時應當優先適用法律的規定。
再次，徵地批准文件應為行政審批行為，其內容對被徵地村集體及農民的權利義務產生重大影響，完全具備具體行政行為的構成要素，應具有可訴性。根據《行政訴訟法》第二條以及第二十五條之規定，行政相對人及利害關係人能否提起行政訴訟的判斷標準是行政機關的行政行為是否與其具有法律上的利害關係，即對其權利義務是否產生實際的影響。
雖然國務院或省級人民政/府是對地方政/府及其國土部門的徵地行為的批准，但其內容一般包括是否同意徵地、徵地四至、徵地面積、農用地轉用批准以及徵地補償等有關實施的注意事項等內容，徵地批准文件一旦作出就意味著土地權屬的變更，被徵地集體組織和徵地農民不再是土地的所有者，與其利益直接相關，對其享有的權利和義務產生重大影響。
此外，最高人民法院2011年頒佈實施的《關於審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第一條也規定了：“農村集體土地的權利人或利害關係人認為行政機關作出的涉及農村集體土地的行政行為侵犯其合法權益，依法提起行政訴訟的，屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。”
最後，《行政訴訟法》第十二條實際上也明確規定了對徵地批准文件的可訴性。根據該條款的規定：“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：(五)對徵收、徵用決定及其補償決定不服的；”徵地批准文件實際上就是對土地實施徵收的決定，故，對土地徵收決定不服提起訴訟應當屬於人民法院的行政訴訟受案範圍。
文章為北京英淇律師事務所孫曼麗律師原創，未經授權、禁止轉載，若需轉載，請註明出處，否則違法必究。
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