導讀：
實踐中產生了一些以公民代理形式進行職業代理的活動，如為個人利益違背當事人意願拒絕調解，甚至出現“黑律師”、“假律師”和專為信訪“老戶”代理訴訟，嚴重損害了當事人的合法權益和訴訟秩序。
最高人民法院關於公民代理合同中給付報酬約定的效力問題的答覆
(2010年9月16日)
重慶市高級人民法院：
未經司法行政機關批准的公民個人與他人簽訂的有償法律服務合同，人民法院不予保護;但對於受託人為提供服務實際發生的差旅費等合法費用，人民法院可以根據當事人的請求給予保護。
最高人民法院研究室關於公民有償代理問題的研究意見
(李予霞，最高院研究室)，載《司法研究與指導·研究與探討》(2014/4：139)
有關部門就公民有償代理訴訟合同糾紛如何適用法律問題徵求最高人民法院研究室的意見。經研究，最高人民法院研究室認為：
公民個人與他人簽訂的有償法律服務合同，人民法院不予保護;但對於受託人為提供服務實際發生的差旅等合法費用，人民法院可以根據當事人的請求給予支持。
一、問題的由來
2001年，三亞市濱海公司因不服三亞市人民政府作出的《三亞市人民政府關於收回三亞市濱海公司土地使用權的決定》，遂與郭某(公民)簽訂《委託代理合同》，約定：“一、濱海公司因與三亞市人民政府土地使用權行政處罰糾紛一案事務中，特別授權郭某全權代理。……七、本代理事項宣告完成之日起三日內，濱海公司以郭世寧所代理取得收益的土地使用權按市場價值總金額的30%付給郭某作為報酬。”後濱海公司勝訴，郭某請求濱海公司支付報酬未果，向人民法院提起訴訟，請求人民法院判定濱海公司支付郭某代理費及利息。
有關部門就以下兩個問題徵求我室意見：(1)濱海公司與郭某簽訂的合同是否有效;(2)濱海公司應否為郭某支付代理費。
二、主要爭議問題
本案中，關於公民不以律師身份代理訴訟簽訂委託代理合同是否有效的問題，目前有兩種意見：
一種意見認為，濱海公司全權委託郭某代理訴訟，簽訂了委託代理合同並約定了報酬。該訴訟代理行為屬於公民個人有償法律服務行為，違反了2001年12月修改的律師法第十四條“沒有取得律師執業證書的人員，不得以律師名義執業，不得為牟取經濟利益從事訴訟代理或者辯護業務”的規定。另外，《司法部、國家工商行政管理局關於進一步加強法律服務管理有關問題的通知》第三條規定：“公民個人一律不得向社會提供有償法律服務，根據《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》的有關規定，公民經人民法院許可，可以擔任被告人或當事人的辯護人、代理人蔘加訴訟活動，但不得以營利為目的，不得藉此向被告人或當事人收取報酬，也不得以此為謀生的手段”;《司法部關於公民個人未經批准不得從事有償法律服務的批覆》(司發[1993] 340號)也規定：“……其他任何單位和個人未經司法行政機關批准，均不得面向社會提供有償法律服務”。由此，郭某的有償代理行為違反了律師法和司法部規章的禁止性規定，雙方簽訂的《委託代理合同》為無效合同，應駁回訴訟請求：
另一種意見認為，律師法是調整律師執業行為的法律規範，它不能對公民受委託代理並收取報酬屬平等主體之間的權利義務關係作出規定。律師法第十四條的規定“沒有取得律師執業證書的人員”應當僅指已通過司法考試但尚未取得律師執業證書的人，不應當包括以個人名義代理訴訟的一般公民。我國三大訴訟法均明確規定允許公民代理訴訟，代理人與被代理人之間是委託代理合同關係，應屬合同法調整的範圍。合同法第四百零五條規定：“委託人完成委託事務的，委託人應當向其支付報酬。”2007年律師法將第十四條改為第十三條：“沒有取得律師執業證書的人員，不得以律師名義從事法律服務業務;除法律另有規定外，不得從事訴訟代理或者辯護業務”，刪除了“不得為牟取經濟利益從事訴訟代理或者辯護業務”的內容。合同法、三大訴訟法是全國人大制定的，屬上位法，效力高於律師法以及司法部制定的規章。因此，依據合同法的規定，當事人雙方簽訂的《委託代理合同》沒有違反法律規定，應當認定合同有效。
三、研究意見和理由
(一)公民有償代理訴訟問題現狀
目前，我國三大訴訟法都規定了公民擔任代理人或辯護人。公民擔任代理人或辯護人一般有三種情況：一是自願無償幫助。這種代理大多是當事人的親友，出於自願，不收取報酬。二是出於工作任務。這種代理多由所在單位指派或委託。三是出於營利目的。這種代理人員一般以當事人親友的名義參加訴訟，並收取一定的代理報酬。
當前，我國法律並沒有規定律師強制代理制度，我國的律師隊伍還不足以滿足整個法律服務行業的需求，特別是在不發達地區，律師人數較少更難以滿足當事人法律服務的需求;加上我國經濟發展不平衡，特別是廣大農村的多數當事人經濟狀況比較差，難以承擔律師代理費用，專業的法律服務市場侷限性非常明顯。因此，公民代理制度仍然是當前我國訴訟代理制度中不可或缺的一部分。
公民代理人蔘與訴訟，為當事人提供了法律服務，也為解決社會糾紛作出了努力，在當事人自願的前提下，收取一定的勞動報酬應當是合情合理的。但現行社會上的有償代理已經演化為“職業公民代理”，這種有償代理表面是公民代理，實際上已經背離了法律規定公民代理這一制度的立法目的，違背了公民代理的無償性、非職業性。司法實踐中，公民有償代理也存在諸多問題：公民代理人一般不是法律專業人員，沒有專門的法律執業經歷，在訴訟活動中容易發生因專業能力的欠缺而損害當事人合法權益的情況。一些公民代理人為獲取“代理費”竭力鼓動當事人仲裁、打官司、上訪、纏訪，甚至煽動鬧事，不利於矛盾糾紛的解決，對社會和諧穩定產生負面影響。還有些公民代理人打著律師的旗號，收人錢財而不替人辦事，敗壞律師聲譽，貶低律師職業形象。
(二)最高人民法院對公民有償代理合同的效力問題的認定
雖然現行三大訴訟法對委託公民擔任訴訟代理人都有明確規定。但就公民有償代理問題，除了司法部的規章以外，確實缺乏法律明確規定。關於公民有償代理合同的效力問題，我室也曾辦理過類似的徵求意見。在辦理過程中，曾經徵求過相關部門的意見。各部門對公民有償代理合同的效力問題的認識也不一致。司法行政機關認為，由於法律對此問題缺乏明確規定，應當儘快出臺相關規定，命令禁止公民代理不得收取費用。立法機關認為，公民代理訴訟問題涉及訴訟制度，不屬於合同法規範的問題。當事人的近親屬、有關社會團體或者所在單位推薦的人，經人民法院許可的其他公民，可以被委託為訴訟代理人或辯護人，但不得從事有償代理或辯護業務，不得以此為業。否則，會衝擊律師制度，也不利於審判工作的順利進行。但也有行政機關認為，應當認定公民有償代理合同有效並應當允許公民進行有償代理活動。
一直以來，最高人民法院在處理公民有償代理合同時都採取不予保護的態度。最高人民法院民庭對重慶高院有關公民代理合同中給付報酬約定的效力問題的請示曾答覆，未經司法行政機關批准的公民個人與他人簽訂的有償法律服務合同，人民法院不予保護。但對於受託人為提供服務實際發生的差旅等合法費用，人民法院可以根據當事人的請求給予支持。
我們認為，最高人民法院採取對公民有償代理合同不予保護並支持受託人實際發生的費用的做法有一定道理，一是保證了立法設計公民代理制度的初衷，公民代理應當保持無償性、非職業性。二是防止職業公民代理人為牟取經濟利益而侵害當事人的合法權益，維護法律服務市場秩序。三是考慮到公民作為代理人在訴訟過程中會發生差旅、住宿以及複印等費用，給予代理人一定補償更公平合理。綜上，對公民有償代理合同的處理意見是：公民個人與他人簽訂的有償法律服務合同，人民法院不予保護;但對於受託人為提供服務實際發生的差旅等合法費用，人民法院可以根據當事人的請求給予支持。
▌2014年9月30日中國法院網《給大法官留言》院長回覆中的一段話，對於公民有償代理的的答覆也做出了迴應：
最高人民法院民一庭在(2010)年9月16日曾對重慶高院《關於公民代理合同中給付報酬約定的效力問題的請示》答覆：“未經司法行政機關批准的公民個人與他人簽訂的有償法律服務合同，人民法院不予保護;但對於受託人為提供服務實際發生的差旅等合法費用，人民法院可以根據當事人的請求給予支持。”該處理意見表明了最高人民法院對公民代理人收費亦持否定態度。 此外，由於對公民代理訴訟缺少相應的監督和約束，實踐中產生了一些以公民代理形式進行職業代理的活動，如為個人利益違背當事人意願拒絕調解，甚至出現“黑律師”、“假律師”和專為信訪“老戶”代理訴訟，嚴重損害了當事人的合法權益和訴訟秩序，這都直接或者間接與公民代理收費有關，從規範公民代理角度出發，對公民代理收費進行必要的限制也是目前司法實踐中的普遍做法。
▌附典型案例：
黃萍與李仁華法律服務合同糾紛二審民事判決書
湖北省襄陽市中級人民法院
民 事 判 決 書
(2019)鄂06民終123號
▌裁判觀點：
從法律法規規定上看，《最高人民法院關於公民代理合同中給付報酬約定的效力問題的答覆》(2010年9月16日)規定：“未經司法行政機關批准的公民個人與他人簽訂的有償法律服務合同，人民法院不予保護;但對於受託人為提供服務實際發生的差旅費等合法費用，人民法院可以根據當事人的請求給予保護。”司法行政機關更是有明確意見，《司法部、國家工商行政管理局關於進一步加強法律服務管理有關問題的通知》第三條規定：“公民個人一律不得向社會提供有償法律服務，根據《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》等有關規定，公民經人民法院許可，可以擔任被告人或當事人的辯護人、代理人蔘加訴訟活動，但不得以營利為目的，不得藉此向被告人或當事人收取報酬，也不得以此為謀生的手段。”所以，無論是最高司法機關，還是國家行政管理機關，均禁止公民個人向社會提供有償法律服務。
上訴人(原審被告)：黃萍，女，1980年10月4日出生，漢族，住保康縣。
被上訴人(原審原告)：李仁華，男，1963年3月7日出生，漢族，住保康縣。
上訴人黃萍因與被上訴人李仁華法律服務合同糾紛一案，不服保康縣人民法院(2018)鄂0626民初1184號民事判決，向本院提起上訴。本院受理後，依法組成合議庭進行了審理。本案現已審理終結。
黃萍上訴請求：撤銷原審判決，依法改判。事實與理由：一、一審法院違背了“不告不理”民事訴訟的基本原則。一是被上訴人以民間借貸糾紛案由起訴，一審法院就應對被上訴人提出的訴訟事實和主張進行審理，但卻將被上訴人所訴民間借貸糾紛改為追索勞動報酬來審理。二是一審法院遺漏了當事人。本案一審被告應是上訴人及城關鎮新街社區主任王百全和新街社區居民劉坤國。被上訴人與王百全和劉坤國串通一氣，哄騙上訴人給被上訴人出具1萬元的借條。但訴訟中，王百全將代理合同隱瞞了，且不出庭作證說明事實。二、一審法院判決認定事實錯誤，程序違法。本案是一起典型的訴訟代理合同糾紛。上訴人於2015年10月19日支付給被上訴人代理費3000元，可最終被上訴人才給上訴人幫忙索賠到手455810.50元，1473元的案件受理費仍由上訴人承擔。被上訴人承諾賠償65萬元至70萬元，上訴人支付一萬元代理費，可被上訴人才給上訴人爭取到455810.50元賠償費，上訴人完全可以不再支付剩餘7000元代理費。三、對證據的認定，一審法院有失偏頗。在訴訟過程中，上訴人為證明本案是訴訟代理合同糾紛，向一審法院提交了充分證據。上訴人提供的保康縣人民法院(2015)鄂保康民一初字第00123號民事調解書，調解書確認被上訴人是上訴人的委託代理人;2015年10月19日保康縣城關鎮新街社區居委會出具的推薦函足以證明新街社區居委會推薦被上訴人給上訴人代理交通事故索賠一案;2015年10月20日上訴人與被上訴人簽訂的委託書，足以證明被上訴人是上訴人的一審訴訟代理人，並且委託權限為特別授權。四、一審判決適用法律不當，嚴重損害了上訴人的合法權利，被上訴人不具有公民代理資格。五、本案已超過了兩年訴訟時效期。本案委託代理合同達成於2015年8月17日下午，已超過了訴訟時效，其已喪失勝訴權。
李仁華答辯稱，原判認定事實清楚，適用法律正確，請求維持原判。
李仁華向一審法院起訴請求：判令黃萍立即支付勞動報酬7000元。
一審法院認定事實：李仁華與黃萍系同村同組村民。2015年8月，黃萍丈夫孫勇因交通事故死亡。同年8月17日，經保康縣城關鎮新街社區工作人員王伯全及劉坤國介紹，黃萍委託李仁華代為處理其丈夫孫勇交通事故糾紛一案，雙方約定黃萍支付李仁華勞動報酬10000元。當日，黃萍給李仁華出具借條一份，內容為：“借條借到李仁華現金壹萬元整(10000.00元)借款人：黃萍2015.8.17”，王伯運、劉坤國在該借條左下方書寫：“擔保見證人：王伯全劉坤國我負聯(連)帶責任2015.8.17”。2015年10月19日，黃萍支付李仁華款3000元，李仁華給黃萍出具收條一份，內容為：“收條收到黃萍現金叄仟元整(3000.00元)黃萍訴丁為國、曾偉偉、財險荊門市分公司一案的實際支出費用。收款人：李仁華”。同年10月21日，李仁華代理黃萍保康縣人民法院提起交通事故一案，經調解，黃萍得到孫勇死亡後交通事故賠償金合計529103.34元。後經李仁華向黃萍催要下餘勞動報酬，黃萍至今未付。為此，雙方產生糾紛，李仁華訴至本院。
一審法院認為，公民的合法權益受到法律保護。李仁華受僱於黃萍代其處理其丈夫孫勇因交通事故死亡賠償事務，李仁華付出了勞動，黃萍應當按照約定向李仁華支付勞動報酬。黃萍辯稱，李仁華承諾其處理孫勇因交通事故死亡後可以拿到65萬至70萬賠償金，在此情況下支付李仁華勞動報酬10000元的抗辯理由，未提供充分的證據證實。對其抗辯理由，不予採納。依照《中華人民共和國民法總則》第一百一十八條，《中華人民共和國合同法》第六十條和《中華人民共和國民事訴訟法》第六十四條第一款、第一百四十二條之規定，判決：限黃萍於本判決生效之日起支付李仁華勞動報酬7000元。如果未按本判決指定的期間履行給付金錢義務，應當依照《中華人民共和國民事訴訟法》第二百五十三條的規定，加倍支付遲延履行期間的債務利息。案件受理費50元，減半收取25元，由黃萍負擔，限於本判決生效之日交納。
二審中，當事人均未提交新證據。對原判認定的事實，當事人均無異議，本院予以確認。
二審另查明，在黃萍等訴丁衛國、曾偉偉、中國人民財產保險股份有限公司荊門市分公司交通事故責任糾紛一案中，保康縣城關鎮新街社區居委會向保康縣人民法院出具推薦函，推薦李仁華為黃萍等原告的訴訟代理人。
雙方當事人對借條的真實性無異議，對借條的形成原因，亦無本質的不同陳述，借條所載借款實際上是李仁華為黃萍等代理訴訟所形成的代理費欠款。本案的爭議焦點是：借條所載款項的合法性問題。對此，本院分析評判如下：
首先，從法律法規規定上看，《最高人民法院關於公民代理合同中給付報酬約定的效力問題的答覆》(2010年9月16日)規定：“未經司法行政機關批准的公民個人與他人簽訂的有償法律服務合同，人民法院不予保護;但對於受託人為提供服務實際發生的差旅費等合法費用，人民法院可以根據當事人的請求給予保護。”司法行政機關更是有明確意見，《司法部、國家工商行政管理局關於進一步加強法律服務管理有關問題的通知》第三條規定：“公民個人一律不得向社會提供有償法律服務，根據《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》等有關規定，公民經人民法院許可，可以擔任被告人或當事人的辯護人、代理人蔘加訴訟活動，但不得以營利為目的，不得藉此向被告人或當事人收取報酬，也不得以此為謀生的手段。”所以，無論是最高司法機關，還是國家行政管理機關，均禁止公民個人向社會提供有償法律服務。
其次，從立法目的看，《中華人民共和國民事訴訟法》第五十八條規定：“當事人、法定代理人可以委託一至二人作為訴訟代理人。下列人員可以被委託為訴訟代理人：(一)律師、基層法律服務工作者;(二)當事人的近親屬或者工作人員;(三)當事人所在社區、單位以及有關社會團體推薦的公民。”公民個人作為民事訴訟代理人，僅限定三種情形：當事人的近親屬、當事人的工作人員、當事人所在社區、單位以及有關社會團體推薦的公民。當事人近親屬基於親屬關係作為訴訟代理人，自願無償提供法律幫助;當事人的工作人員基於工作任務，接受單位指派或者委派參加訴訟，亦不發生有償法律服務問題;當事人所在社區、單位以及有關社會團體推薦的公民基於基層組織、單位、團體推薦作為訴訟代理人，如果被推薦的公民提供有償法律服務，將置當事人所在基層組織、單位或者團體於營業性社會中介機構的地位，明顯與其職能定位不符。因此，法律雖然允許特定的公民可以作為民事訴訟代理人，但應當是無償的。
再次，從本案案情看，一、一審卷宗收錄多份李仁華作為委託訴訟代理人蔘加的訴訟的民事判決、裁定，說明李仁華以公民個人作為訴訟代理人具有職業化傾向，與司法行政管理規定相沖突。二、分明是按照約定應付而未付的“勞動報酬”，應當出具欠條，卻“視為黃萍已經支付了勞動報酬，然後再向我借款”(二審庭審時李仁華陳述)，而出具借條。顯然，李仁華知曉其收取“勞動報酬”不具有合法性，轉換款項性質的目的是為了規避司法審查。
綜上，本院認為，《中華人民共和國民法總則》第三條規定：“民事主體的人身權利、財產權利以及其他合法權益受法律保護，任何組織或者個人不得侵犯。”李仁華以社區推薦的公民個人身份，作為黃萍等委託訴訟代理人蔘加民事訴訟，所訂立的有償法律服務合同，不具有合法性，對其依據約定及黃萍出具的“借條”主張權利，人民法院不予保護。李仁華已經收取3000元實際支出費用，在無證據證明實際支出費用大於3000元的情況下，對李仁華要求支付剩餘7000元的訴訟請求，本院不予支持。原審判決雖認定事實清楚，但適用法律錯誤，本院予以糾正。黃萍部分上訴理由成立，對其上訴請求，本院予以支持。依照《中華人民共和國民法總則》第三條、《中華人民共和國民事訴訟法》第一百七十條第一款第二項規定，判決如下：
一、撤銷保康縣人民法院(2018)鄂0626民初1184號民事判決;
二、駁回李仁華訴訟請求。
一審案件受理費50元，減半收取25元，二審案件受理費50元，合計75元，由李仁華負擔。
本判決為終審判決。
審判長 李曉紅
審判員 張 楊
審判員 劉媛媛
二〇一九年三月十一日
書記員 李 帆