司改背景下刑事公訴面臨的新問題、新挑戰及對策研討會 第一單元

來源 ：國家公訴

司改背景下刑事公訴面臨的

新問題、新挑戰及對策研討會

第一單元：司法改革與公訴改革

• 時間：2017年5月24日上午

• 地點：河北唐山

• 研討主題：司法改革與公訴改革

主題發言

▲中國政法大學教授卞建林做主題發言

審前程序框架下的警檢關係

審前程序框架下的警檢關係主要有以下幾個方面：

第一個方面

審前程序是以審判為中心的程序構建裡面的一個重要概念。審前程序不僅是一個時間上的概念，不是簡單的審判前簡稱審前，一審後就叫審判後，它涉及到程序設置和職權配置，涉及到與審判的關係，涉及到以審判為中心的程序構建。

首先，審前程序是以審判為中心的程序構建的一個重要概念。先來看偵查，一是偵查權一方面是查明犯罪、懲罰犯罪的必需，另一方面偵查權的行使又會以限制、甚至短期剝奪公民的一種權利為代價，因此必須加強法律規範，不能把它獨立於刑事法律之外。二是偵查過程和結果，對訴訟影響巨大。檢察機關是法律監督機關，檢察機關事後監督存在弊端，無法體現分工負責、互相配合、互相制約司法原則，主要原因是：第一，偵查行為先於審查起訴，審查起訴不能主導偵查，處於被動局面。第二，偵查人員行使權力應得到制約，事先把權力關到籠子裡面，那才能管住它，否則後果就是會被牽著鼻子走，那麼產生的錯誤也不能糾正。

其次，審前程序必須要以控訴職能為主導。主要是從兩個視角來看，一個是從職權配置的視角看，檢警一體實際上就是檢察官處於主導地位、警察處於輔助協作地位。審視訴訟職能關係：第一，偵查是公訴的準備。非經偵查既無從發現犯罪嫌疑人，也無從發現收集證據。第二，公訴引導偵查取證。一個方面有利於破案，把案件辦好，另外一方面規範偵查行為。第三，檢察監督警察。這是我國司法體制決定的，檢察機關是法律監督機關，偵查階段要管住偵查權，要規範偵查。

第二個方面

審前程序是和以審判為中心密切相關，審前要明確以控訴職能為主導。偵查職能在某種意義上是服務於公訴職能的，但也不是全部，從人權保障和程序意識方面看，要加強對偵查職能的監督、制約。

第三個方面

就是我們當下正在進行以審判為中心的訴訟制度改革。在審前程序對公訴部門的要求，曹建明檢察長多次講過，概括起來有三個方面：

第一方面有助於檢察機關理解如何以審判為中心。第一，以審判為中心，絕不是以法院為中心；第二，以審判為中心，絕不意味著否定分工負責、互相配合、互相制約。第三，以審判為中心，絕不是要削弱檢察機關的法律監督。

第二方面，要以審判為中心構建新型的訴審關係，訴偵關係和訴辯關係。

第三方面，訴前主導、審前過濾、庭審指控和人權保障。檢察機關的特殊地位在以審判為中心的訴訟制度改革裡面擔負著非常重要的使命，承擔的非常重要的作用。

當下正在推進的以審判為中心訴訟制度改革，對公訴部門要求很高、作用很大，主要我體會分為三個方面：

第一個方面就是嚴格把關，提高質量。首先就是要從事實認定、證據審查判斷，到適用法律，到定罪量刑，嚴把質量關。檢察機關審查起訴退補權限要嚴格把好關，補充偵查要明確方向、明確重點、提升效率。因證據不足判無罪的理念確實很先進，但是會出現打擊不力的後果，所以要嚴格把關，提高質量，這就是對公訴部門在審前程序的要求。

第二個方面就是引導偵查取證，提高質量。要制度性的提前介入到公安機關偵查活動中去。一個是規定可能判處死刑的案件，偵查機關勘驗現場應當邀請檢察機關派員參加。第二個對於可能判處死刑的案件，偵查機關第一次訊問犯罪嫌疑人，應當要求檢察機關派員在場。要本著訴前主導職能的主動性，公訴部門介入偵查、指導偵查取證，有助於提高偵查質量。

第三個方面就是監督偵查，規範偵查行為，這是由我們檢察機關法律監督機關的特殊性決定。在體制上，公訴部門應探索如何將公訴監督和偵監監督很好地融為一體，指導偵查取證，提高偵查質量，又監督偵查，規範偵查行為。

▲北京市人民檢察院副檢察長苗生明做主題發言

改革背景下關於公訴理念的更新與順勢發展

當前，公訴工作直接面臨的改革背景有兩個方面：一是以司法責任制為核心的司法體制改革，放權於檢察官的同時強化了司法責任；二是以審判為中心的訴訟制度改革，推進庭審實質化，給公訴人帶來了現實壓力和挑戰。

黨的十八大以來，中央高度重視檢察工作，檢察機關在找準憲法和法律上定位的同時，還要從中央歷次全會的相關論斷中準確把握檢察機關的政治定位，深入貫徹落實高檢院提出的“深耕法律監督主責主業”的要求。在改革的背景下，謀求公訴職能的順勢發展：

一是樹立主線理念，進一步明確公訴在檢察職能中的核心定位，以公訴職能為主線，構建檢察機關訴訟部門辦案組織的新格局。具體而言，在機構或者辦案組織的設置上，要以公訴為主線進行佈局；在檢力資源的配置上要體現出核心職能的基本需求和優先原則；在政策導向和制度設計上要體現以業務為中心的基本要求。要最大限度減少橫向部門間管理與被管理的關係，最大限度減少檢察官非業務性組織活動，要真正體現綜合保障部門的服務和保障功能。

二是樹立主導理念，進一步明確公訴在審前程序中的新定位。在現有偵捕訴協作機制的基礎上，從大控方合力的要求出發，充分發揮公訴在審前程序中的主導作用，推動構建“以證據為核心、以公訴為主導的刑事指控體系”。

三是樹立合作理念，研究新型訴偵、訴辯關係。理順檢警關係，依法做強大控方，適應庭審實質化的要求。加強配合，力求使制約偵查取證質量的問題在合作的框架與氛圍下得以有效解決；落實依法制約關係，依法充分行使不批捕、不起訴權力，發揮好審查過濾和分流功能；迴歸監督屬性，釐清監督權、訴權監督與制約的界限。協調控辯關係，控辯雙方應當互相尊重，檢察機關一方面要依法保障律師訴權，另一方面在法治框架內加強與律師的溝通合作。在大要案辦理、刑事和解認罪協商、庭前會議等方面加強控辯雙方的溝通合作。

四是強化審判中心意識，研究新型訴審關係，著力加強指控和證明犯罪的能力和水平。庭審實質化、民主化、對抗性加強，定罪標準提高，無罪判決可能增加，所以，在尊重法院判決的同時，發揮公訴在庭審中指控和證明犯罪的主體作用是關鍵，必須提高出庭支持公訴能力，把加強出庭工作做為公訴工作的龍頭來抓。

五是強化審查，依法充分行使檢察裁量權。充分發揮審查過濾功能，使檢察裁量權得到依法充分行使，做到“兩嚴控三放開”，即嚴控捕後無罪處理、嚴控法院判決無罪，依法適度放開不批捕、不起訴和撤回起訴，保障辦案質量。

六是強化專業意識，大力推進公訴專業化建設。互聯網信息化高科技迅猛發展，政治安全、暴力恐怖、網絡安全、金融安全、知識產權等領域的刑事案件逐年增多。專業性強、敏感度高、辦案難度大，對檢察機關的職能行使提出了專業化的要求。這就要求我們必須選拔和造就一批專業化精英化的檢察官的團隊，應對現有環境對檢察官專業化的需求。

▲浙江省人民檢察院副檢察長黃生林做主題發言

刑事訴訟制度改革與公訴工作發展

我的理解以審判為中心的訴訟制度改革有以下幾個特點：以審判為中心的訴訟制度是借鑑外國刑事訴訟理論和實踐經驗，同時結合我國刑事訴訟制度特點和國情所創設的，具有中國特色的一項制度；它是我國刑事訴訟制度產生、發展、完善這一過程的高度總結概括和提煉。“推進”一詞，本身意味著現在的刑事訴訟制度本就是以審判為中心的刑事訴訟制度，只是過去長期以來，由於執行不到位，客觀上造成了訴訟過程當中某種意義上以偵查為中心的一種傾向。推進以審判為中心的訴訟制度改革，沒有改變我國刑事訴訟的一些基本的架構和基本的制度。改革不是對現行刑事訴訟基本理論基本架構基本制度的一種重構，更不是一種否定和顛覆。

推進以審判為中心改革，具有特殊的宣示和宣告意義。它對公訴工作帶來的影響有三個方面：一是對公訴人的訴訟理念具有牽引的作用。貫徹證據裁判原則和推進庭審實質化這兩個導向，可以促進公訴人進一步的強化和固化現代訴訟理念，特別是現代刑事訴訟理念。二是對公訴人出庭的壓力和庭審抗辯程度，具有一種對衝的作用。庭審的抗辯主要是建立在以言詞證據為定罪定案主體的證據體系，而從近十年來科學技術已經發生了突飛猛進的變化，大監控、大數據、信息化以及生物技術DNA的發展使定案的證據基礎已經發生了根本的變化，以言詞證據為體系的指控犯罪的證據基礎已經發生了動搖。所以依靠言詞證據定案體系下的證人出庭的地位作用和必要性可能會降低。不斷完善庭前程序，通過審前過濾，使得庭審的抗辯性、抗辯程度會有所弱化。三是對庭審的壓力會起到傳導、傳遞作用。原先集中於公訴人的庭審壓力可能會傳導到其他方面。比如可能會在庭審當中傳導到鑑定人員、偵查人員的身上。庭審將不斷由過去以事實之辯向法律之辯、程序之辯乃至是證據之辯轉變。

個人認為，在推動公訴工作發展方面的對應措施，一要強化固化現代訴訟理念，要以現代訴訟理念引領公訴工作，特別是怎麼貫徹證據裁判原則，怎麼在庭審實質化的過程當中進一步強化現代證據理念、訴訟理念，讓現代訴訟理念真正內化於心，外化於行；二要完善審前程序；三要構建以客觀性證據為核心的指控犯罪體系；四要不斷推進智慧公訴建設。

▲貴州省人民檢察院副檢察長肖振猛做主題發言

刑事司法改革背景下刑事公訴職權運行機制之改造

在以審判為中心的刑事公訴制度改革中，落實辦案質量終身負責制、實現“誰辦案誰負責，誰決定誰負責”是這次刑事司法改革的重要內容。反思傳統的公訴職權運行機制，尋找與司法改革需要不相適應之處，對之進行必要改造已成為當前形勢發展之需要。我談一下公訴職能機制改造五個方面的建議：

一是建議賦予公訴部門檢察官和偵監部門檢察官共同介入偵查之職權。在提前介入偵查活動中，偵監和公訴部門各明確一名以上檢察官，分別負責引導取證和監督取證工作——公訴檢察官圍繞“事實清楚，證據確實充分”為目標，側重控訴引導；偵監部門檢察官圍繞“有證據證明有犯罪事實”為目標，側重糾正違法和錯誤偵查或公訴活動。

二是建議賦予公訴檢察官與偵監部門檢察官同步辦理審查逮捕案件之職權。公訴檢察官同步辦理審查逮捕案件，提出逮捕或者不逮捕的建議，偵監部門檢察官進行審查，根據檢察長授權作出決定。明確把向檢察長建議糾正公訴檢察官的違法和錯誤行為作為偵監檢察官的職權。賦予公訴部門檢察官對是否繼續羈押的建議職權。

三是建議賦予一審公訴人繼續出席二審、再審法庭之職權。由提起公訴的一審檢察機關公訴人繼續出席二（再）審法庭充當公訴人，發表原控訴意見，與被告人、辯護人進行質證、辯論，以便二審法庭查明案件事實，促進二審法庭當庭認證、判決。二審開庭可效法我國民事行政審判監督開庭模式，一審法院對應的公訴部門檢察官、二審法院對應的公訴部門檢察官（檢察員）可以同時出庭，一審公訴人持續控訴職責、二審檢察員履行審判監督職責，在二審法庭上，形成控、辯、督、審“立體等腰三角模式”。

四是建議賦予偵監檢察官推動訴訟前行追訴犯罪時可出庭公訴指控犯罪之特別職權。在“誰辦案誰決定，誰決定誰負責”的邏輯起點上，建立“誰決定誰出庭”的司法辦案機制。公訴檢察官認為已逮捕案件事實不清、證據不足，擬作存疑不起訴時，原作出逮捕建議的偵監檢察官認為應當提起公訴的，報請檢察長決定，可由認為應當提起公訴的檢察官出庭公訴。偵監檢察官、公訴檢察官都建議不應當予以逮捕，檢察長或者檢委會決定逮捕的，可由檢察長或者贊成構成犯罪的檢察官出庭充當公訴人。同理，在請示案件中，上級檢察院決定逮捕或者起訴，可由上級檢察院派員下沉辦案出庭。

五是建議賦予公訴檢察官司法裁量不起訴建議的大膽積極之職權。樹立“正確批捕是成績，但正確不批捕才是主要成績”的偵監業績觀和“裁量相對不起訴是成績，但正確相對不起訴實現刑事和解才是主要成績”的公訴業績觀。建立相對不起訴體系，使微罪不起訴、刑事和解不起訴、附條件不起訴構成相對不起訴體系，擴大微罪不起訴適用範圍。加大刑事和解裁量不起訴的適用力度，簡化刑事和解、檢調對接案件辦理程序，注重工作實效。加大量刑建議工作力度，建立可數據化的量刑建議評估系統，確保量刑建議精準度，避免同案不同判情況。

自由發言

▲最高人民檢察院死刑複核廳廳長鮮鐵可發言

司法改革對公訴工作兩個方面的影響：

一是以審判為中心司法制度改革是跟原來傳統的以偵查為中心相對應，主要目的就是為了防止冤假錯案，提高證據標準。那些典型的冤錯案件中都存在著以偵查為中心的影子，包括“兩張”案、聶樹斌案。曹建明檢察長說：“這些冤錯案件不是在檢察機關發生，就是在檢察機關發展。”所以現在以審判為中心，進一步提高了公訴工作的重要性。

二是認罪認罰從寬制度對公訴工作影響也非常明顯。認罪就是認同我們公訴部門指控的主要犯罪事實；認罰就是接受我們公訴部門提出的量刑建議；從寬就是在檢察機關審查起訴階段可以從寬的就從寬了，比如不起訴等，不能從寬的，可以在審判階段建議從寬處理。

專家點評

▲中國人民大學教授陳衛東點評

今天上午，圍繞“司法改革與公訴改革”主題單元，四位主題發言人旗幟鮮明的提出了自己富有創新的觀點，改革的設想都非常具有啟發意義，也對下一步我們的司法實踐、公訴工作具有很強的指導意義。

探討如何把檢察機關在整個偵查和起訴過程中的主導地位構建起來，能夠對偵查發揮指導制約作用，應當成為我們推動公訴工作下一步發展的一個非常重要的環節。

當下的檢察機關實際上有兩條非常重要的線，這是我們檢察機關立身之本。一條線就是法律監督,這是憲法對檢察機關的定位，只要檢察機關法律監督的地位不變，檢察機關在整個國家權力架構中的定位就不會動搖。第一，我們要思考如何拓展法律監督的範圍。我們應當在傳統的立案監督、偵查監督、審判監督、刑罰執行監督的基礎上，進一步向行政機關的執法活動監督、民生公益方面的監督去拓展，使監督的範圍、監督的影響不斷地擴大。第二，我們要研究監督的效率。人民檢察院的法律監督要通過法律的程序來進行監督，要建立一套程序，特別是被監督的單位要對監督的檢察建議、糾正違法通知通過相應法定程序予以迴應。如果對人民檢察院正確的法律建議不予理睬，事後經過實踐證明這條建議是正確的，要規定追究被監督單位相關領導人和責任人的責任。這樣的話我們的監督就會有剛性。

檢察機關的另一個立身之本就是公訴。公訴是檢察院起家的本領，更是檢察院的看家本領，是人們評價檢察工作的一個主要的窗口。我們今天來研討公訴工作，我覺得非常的重要，但是改革措施的提出要經過認真的論證，一定要符合公訴工作的規律，符合公訴工作的實踐。

那麼接下來我談一下關於未來改革公訴改革的幾點意見：

第一，要建立一支穩定的、受過良好訓練的公訴人專業化隊伍，這是我們公訴改革的一個首要的問題。各級人民檢察院要建立一支敢打硬仗、能打硬仗、能打勝仗的公訴人隊伍，要保持公訴隊伍的穩定性。要注重研究公訴規律，積累豐富的工作經驗。還要注意從刑事辯護律師中吸收優秀的律師充實到公訴隊伍中,要提高公訴人的地位。

第二，要改革當前的卷宗移送方式。卷宗移送的方式對公訴工作、辯護工作、法院的審判工作影響極大。全卷移送帶來的一個弊端，就是公訴始終處於被動，始終在明面。所以下一步在法庭上真正對抗，就要搞證據開示，不要搞卷宗移送。卷宗移送帶來的另外一個弊端就是造成法官的審前預斷，庭審容易變成走過場。改革卷宗移送,對檢察機關有利，對於保障辯護人的權利、法院的公正裁判意義非常重大，要力推證據開示制度。

第三要探索建立訴因制度。簡單來說訴因就是起訴的原因。犯罪構成要件，是確定被告人刑事責任的唯一根據。因此，檢察機關把指控的事實整理為符合某一個犯罪構成要件的事實，符合這一特定的構成要件的事實就是訴因。這個訴因對於檢察機關而言，使起訴建立在特定的、符合法定構成要件的案件事實基礎上。對於辯護人而言，使辯護有了具體的針對性，同時也制約了人民法院的審理，人民法院只能根據訴因來進行審判。

第四要擴大檢察機關起訴的裁量權。我們國家對於起訴法定主義有規定，對於起訴裁量也有規定，其實這個裁量還體現在對量刑建議的選擇上，我們不要簡單機械地在認罪認罰中簡單照搬法律的規定。認罪認罰的重點在從寬，一定要探討從寬，一定要給被告人足夠的從寬。認罪認罰的案件必須到法院這個環節進行司法審查。

我們當前的改革不單是公訴制度改革。目前普遍存在一個問題，就是我們重視制度規範層面的改革，忽視技術層面的改革。訴訟是一個活動的過程，通過什麼樣的方式來把這樣的一種過程往前推進，這裡面就有一個方式方法和技術策略的問題。我覺得我們公訴工作任重而道遠。