法官來了丨理論+案例
告訴你什麼是行政訴訟
行政訴訟
行政訴訟賦予了公民、法人或其他組織在自身合法權益遭受公權力違法侵害的情形下，訴請法院予以保護的權利。可以說，每一起行政案件的背後不僅牽涉個人利益，也關乎行政機關的執法標準，進而影響到行政管理秩序和社會治理。因此，行政訴訟對於法治國家、法治政府和法治社會的一體化建設有著極為重要的意義，今天就由北京一中院行政法官趙鋒來聊一聊關於行政訴訟的一些知識以及實踐中真實發生的案例，讓大家能夠更深入瞭解行政訴訟。
什麼是行政訴訟？
行政訴訟俗稱“民告官”，行政訴訟法第二條規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。舉個例子，某個人開車被交警開罰單了，如果他認為這個罰單開錯了，就可以到法院告交警隊，這種針對行政機關的行政行為提出的訴訟就屬於行政訴訟。我們國家有三大訴訟體系：刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟。前兩種想必大家都很熟悉了，我就不多講了。相對而言，行政訴訟比較新，我國的行政訴訟法於1989年頒佈，1990年實施，在2015年進行過一次修訂。行政訴訟制度施行至今不到30年，卻大大推進了我國的法治進程，公眾的法律意識和政府依法行政的理念都大大增強，其在我國的法律體系中的地位越來越重要。
行政訴訟都管哪些事？
前面已經提到了，只要認為行政機關的行政行為違法了，當事人都可以到法院起訴，法院會對行政行為的合法性進行審查。可以說，只要屬於行政訴訟法規定的受理範圍，老百姓都可以告，法院也可以管。
能不能具體說一說實踐中都有哪些行政行為老百姓可以告？
行政訴訟法中明確規定下列行政行為屬於行政訴訟的受案範圍：行政處罰、行政強制、行政許可、行政確認、徵收決定、補償決定以及其他侵害公民、法人、其他組織合法權益的行為，如排除公平競爭、侵犯經營自主權、違法集資等。此外，如果行政機關不作為，當事人也可以起訴。例如，某個人遇到危險情況，人身安全和財產安全受到威脅，他撥打110報警電話，但警察沒有出警，致使該人的合法權益受到損害，其之後可以就不及時出警的行為提起行政訴訟。需要強調的是，隨著社會的發展，政府的管理手段也在不斷變化，在某些領域已經由單方管理轉變為雙方協作，如政府通過簽訂徵收補償協議的方式來完成房屋徵收工作。這一類協議不同於普通的民事協議，我們將其稱之為行政協議，新行政訴訟法中專門規定，此類行政協議也屬於行政訴訟的受案範圍。
能不能舉個例子來說明一下行政訴訟的含義？
以行政處罰為例，實踐中大致可分為警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照、行政拘留等幾類，如果當事人認為上述處罰決定違法，都可以向法院提起行政訴訟。我舉一個例子，甲與乙因瑣事發生糾紛，雙方發生言語衝突，後甲把乙打傷。民警接到報警後到現場進行處理，對雙方當事人進行詢問，並取得在場證人的證言，調取了現場錄像，能夠證明甲將乙打傷這一事實。之後，派出所組織雙方當事人進行調解，未能達成一致意見。最後，派出所決定對甲作出500元罰款的行政處罰。乙認為處罰過輕，遂向法院提起行政訴訟，要求撤銷該處罰決定，並責令公安機關對甲重新作出處罰，其提出的訴訟理由是，自己已經65歲，甲的行為屬於治安管理處罰法規定的毆打六十週歲的人的從重處罰情節，依法應處十日以上十五日以下拘留，並處五百元以上一千元以下罰款。法院經審查認為，乙的主張成立，遂判決撤銷了派出所作出的罰款處罰決定。
除了行政處罰，法院在審理行政訴訟案件時主要還會遇到哪些行政行為？能舉一個具體案例嗎？
行政處罰是比較傳統的行政行為，前面提到了，2015年新行政訴訟法實施後，行政協議也被納入受案範圍，我們最近審理的案件中，有很多涉及行政協議。
我們在實踐中遇到過這樣一起案子。原告父親生前與區房屋徵收事務中心簽訂《房屋徵收補償安置協議》和《房屋徵收補償安置補充協議》，其中約定安置兩居室一套、一居室一套，其中兩居室安置房已交付被徵收人。在一居室交付之前，原告之父去世。之後，原告找區房屋徵收事務中心，要求向其交付其父親的安置房。區房屋徵收事務中心稱，原告並非被徵收人，如要領取安置房，必須提供證據證明其是唯一繼承人的證明文件，或是公證書，或是判決書。原告找到居委會開證明文件，證明被徵收房屋系其父親單獨建造，屬於其父親一人所有。之後又找到派出所，提供了相關的戶籍登記信息，證明其家庭成員組成情況。原告拿到這些材料到公證處，公證處不給公證，理由是不能確定原告是其父親的唯一繼承人。於是原告又到法院打繼承官司，法院稱沒有適格被告，不具備立案條件。於是，原告又拿著這些材料去找區房屋徵收事務中心，把公證和繼承訴訟的情況作了說明，但區房屋徵收事務中心仍拒絕交付安置房，堅持要求原告提供能夠證明其唯一繼承人身份的法律文書。無奈之下，原告將區房屋徵收事務中心訴至法院，其向法院提交了其能夠提交的全部證明材料，並向法院訴苦：如何才能證明“我就是我”？為此，法院全面調查了原告的家庭情況，查明原告之母早年去世，之後其父申請宅基地並新建被徵收房屋，該房屋確屬其父一人所有，與其母無關，故本案不涉及其母親的繼承人繼承份額的問題。而且，通過向派出所、民政局和檔案館多方查證，原告父母僅育有原告和原告哥哥兩個孩子，而原告的哥哥也已去世且沒有結婚，不存在配偶與子女，故本案也不涉及原告哥哥繼承的問題。最終，法院確認原告為其父親被徵收房屋的唯一繼承人，並判決區房屋徵收事務中心向原告交付安置房。通過行政協議案件的審理，原告最終拿到安置房，維護了自己的合法權益。
法官在審理行政訴訟案件時，主要審查哪些問題呢？或者說，老百姓打行政官司，主要從哪些方面進行準備呢？
這涉及到行政訴訟最核心的問題：合法性審查原則。我們行政法官在審理案件時，主要任務就是對行政行為的合法性進行審查，一般來說，主要涉及以下幾個方面的問題：行政機關的職權、行政行為的程序、案件事實（主要講證據）和法律適用。對於職權而言，我們強調的是職權法定，即法無授權不可為。政府和老百姓不一樣，法律沒有明確規定可以做的事情，政府是不能做的。而老百姓則是法無禁止即自由，只要法律不禁止的事情，老百姓都可以做。對於程序而言，行政機關在執法時不僅要結果正確，還必須履行法律規定的程序。比如，行政處罰法規定，行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。如果行政機關作出上述處罰決定前沒有組織聽證，即便結果是正確的，法院也要以違法法定程序為由予以撤銷。案件事實則需要證據來證明，與民事訴訟不同，在行政訴訟中，由行政機關來承擔舉證責任，其需要提供證據來證明行政行為合法，否則就推定行政行為違法。而法律適用則是在查明事實的基礎上，對於行政行為適用法律是否正確進行審查，這其中涉及比較專業的行政法律規範，需要法官在個案中進行判斷。比如，前面的提到的公安處罰的案件，就是沒有正確適用從重處罰條款，導致處罰結果錯誤。
能舉一個關於行政程序審查的案例嗎？
我處理過一起起訴學校撤銷學位決定的案件。這名學生已經畢業，且拿到畢業證和學位證。後來被人舉報涉嫌論文抄襲，學校經核查後認定確實存在論文抄襲現象，故決定撤銷已經授予的學位。這名學生不服，就將母校告上法庭，認為自己不存在抄襲行為，學校作出的撤銷學位決定是錯誤的，請求法院予以撤銷。法院經審查認為，學校作出的撤銷學位決定屬於對當事人產生重大不利影響的行為，遵循正當程序原則，在該重大不利決定作出前，應當給予當事人陳述申辯的機會，並在聽取陳述申辯意見的基礎上，客觀公正的作出處理決定。該學校在作出撤銷學位決定前未能履行上述程序，剝奪當事人依法享有的陳述申辯權，構成重大程序違法，故法院判決撤銷了學校作出的處理決定。
學校不是行政機關，也能作為被告嗎？
可以啊，主要看學校作出的行為是什麼性質。本案中，其撤銷學位的行為屬於依據法律的授權實施的學位管理行為，該行為屬於行政行為，當事人不服，是可以提起行政訴訟的。這一標準早在上世紀九十年代的判例中就得以確立，如今沒有任何爭議。
行政訴訟不僅學問深，而且和老百姓的生活息息相關，也和國家的法治建設密切相關。每一個行政案件的背後都涉及老百姓的切身利益，涉及行政機關的執法標準，也反映著我國當前的法治水平和法治環境。為此，我們專門成立了“鋒行”青年法官志願服務團隊，在審理案件之餘進行法制宣傳和法律服務，選取我們審理的典型行政案件作為素材，深入社區、工廠、學校和機關進行宣傳，走出去、請進來，讓儘可能多的人瞭解行政訴訟，向社會公眾傳遞更多的法律知識和法治理念，助力中國特色社會主義法治國家建設。
攝影：馬相桐
編輯：馬相桐 謝偉輝