（圖片來源網絡）
作者|盧慶強
清華大學中國新型城鎮研究院城市群與都市圈研究中心主任
北京清華同衡規劃設計研究院副總規劃設計師
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發展都市圈的目的與困境
發展都市圈的根本目的是服務於人民對美好生活的追求。具體作用有這麼幾個方面:
一是增加各類基礎設施的全網連通性，提高都市圈地區居民生活的便利化程度，提高各種城市系統的服務效率。
二是實現各類公共服務的同城化，在提供都市圈地區居民生活便利的基礎上，增加高品質的多元服務供給，這體現了都市圈地區居民享受同等服務的普惠性和公平性。
三是形成都市圈地區公共品供給機制，並提供切實的服務保障，對影響都市圈整體發展全局的重點地區進行有效管控和干預，確保都市圈整體利益的最優化，促進區域可持續發展。
發展都市圈是實現全國一盤棋的改革突破口。都市圈實現過程的實質是深化改革、創新體制機制。中國強行政管控的運行邏輯，使得行政邊界效應明顯，即界內界外兩家事。
發展都市圈雖無法徹底消除這種行政區經濟的運行邏輯，但在建構了更高層次的協同機制後，這種行政邊界效應將有可能得到整體弱化和部分消除。
從這個意義上來說，發展都市圈是建立更加有效的區域協調發展新機制的突破口。通過建立健全都市圈地區的區域合作機制、區域互助機制、區際利益補償機制等，找到可行路徑和有效辦法，進而成為建立全國統一市場體系的突破口，成為中國深化改革的重點領域。
發展都市圈是重塑城市區域格局的重要手段。從城市和區域發展的角度看，發展都市圈是順應人口、產業等相關要素向大都市區聚集的趨勢，在實現人口、產業高度集聚的同時， 又能預防和治理大都市核心區由於過度聚集帶來的大城市病。
培育發展現代化都市圈面臨兩大困境。
第一，強行政區經濟和資源調配模式造成的強行政邊界效應。強行政調配資源的權利分配邏輯，使得中心城市的資源吸附效應明顯，整個都市圈地區的要素流動是一種向心型模式。這是典型的劃地而治的城市治理視角，強調行政管轄權的強邊界，使得行政層級決定資源調配，而不是市場決定資源配置，從而造成城市交界地區的弱管制與無序發展。
第二，城市競爭思維和政府政績導向導致都市圈一體化發展難以有效實現。在原有強調城市競爭的大背景下，尤其是追求經濟發展和GDP的槓桿下，都市圈內的各層級城市之間，難以自發形成緊密協同的合作共贏格局，這是發展都市圈的核心瓶頸和最大困境。
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培育發展現代化都市圈的三大突破口
第一，以基礎設施互聯互通為主實現全面聯通。物理聯通是根本，目前在都市圈內部，很多地區的交通、市政等基礎設施互不銜接聯通的現象比較普遍，這也是為什麼這次出臺的都市圈文件當中，把打通斷頭路作為近期的一個重點工作。
此外，實現物流聯通需要建設一體化的都市圈智慧服務平臺，通過網絡基礎設施建設，為提供高效優質服務奠定重要基礎。
第二，以破除制度障礙為主實現全面流動。在物理聯通的基礎上，第二步要重點解決的就是都市圈範圍內的各種制度性障礙，尤其是涉及民生服務的各種差別化、歧視性政策。
比如各類公交一卡通、看病就醫一卡通、戶籍在都市圈範圍自由遷徙、取消通信漫遊費、申請廉租房准入等。
第三，以建立協同管理架構和利益分配協同機制為主，實現全面協同。在上述軟硬件實現的基礎上，進一步建立常態化、根本性的協同機制。
建立都市圈層面的“城市—區域”協同治理架構和機制，這是對基於通勤圈邏輯而構建的都市圈的真實需求響應，也是破除各類體制機制壁壘和制度障礙的根本性制度安排，只有這樣才能在尊重聚集效應規律的基礎上，實現結構優化和整體優化的干預。
這裡麵包括三個重點方面:首先，強化中心城市的責任和引領作用，構建“省級指導—中心城市主導—周邊城市主體地位”的治理架構。建立以省級政府指導監督，中心城市牽頭主導，周邊各級城市具備主體地位的管理組織架構模式，並將其作為都市圈的頂層治理框架。
這既尊重了中心城市的功能層級、行政層級定位，同時作為相對獲益方，中心城市在人力資源、資金實力、動員能力等方面也有足夠的主導能力。另外，需要強調的是，架構的構建需要提升周邊各級各類城市和組團的主體地位，作為平等協商和達成行政協議的基礎。
其次，制定“許可—契約”均衡治理理念指導下的都市圈規劃。以形成都市圈規劃共識為契機，順應時代發展新趨勢、倡導協同發展新理念、開創規劃變革新範式，探索一條開放協商導向、公共政策導向、動態實施導向的規劃新範式和治理新道路。
許可是指上級確定的剛性許可內容落地，如各類紅線;以及同級協商確定的需剛性管控資源:如水源保護區等生態資源、重要文化功能區等文化資源。契約是指通過協商而達成的契約，來明確政府與各市場主體、各級政府之間的權利和義務，為社會和公眾提供高質量、低成本的公共物品和服務。
最後，建立都市圈內各主體的利益分配協同機制。通過市場化的手段，對各主體的訴求和責任進行響應，破解當前都市圈發展的癥結性問題，使區域協同發展具備落地的可能性和持續性。
如通過共建共管重點協作地區，借鑑深汕合作區的合作模式、組織管理架構和利益分配機制;通過成立區域共同發展基金的方式，對區域公共品和公共安全提供基本保障，以及對區域目標和區域利益的實現與否施行獎懲等。
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來源:“清華城鎮化智庫”微信公眾號 2019年7月18日
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