學成即是高手！PPP項目操作流程及所涉法律文件！
政府和社會資本合作模式（“Public-Private-Partnership”，簡稱“PPP”），於二十世紀九十年代發源於英國，泛指在基礎設施和公共服務領域，對符合條件的項目採取政府與社會資本合作經營的模式。這種模式是對傳統意義上應由政府負責並主導的社會服務體系的補充或替代，如果項目投入、產出規劃、設計合理，管理規範，運行良好，這種方式既能在一定程度上解決政府的財政困境，也能提高政府提供社會服務的效率及效益，也能為公眾創造福祉。
這裡的社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業。
為加大城市基礎設施的投資建設，實現新型城鎮化的政策目標，轉變政府職能，十八屆三中全會明確提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，隨後國務院、財政部和國家發改委於2014下半年至2015年期間密集發文，積極推動PPP項目的實施，PPP模式在中國迎來新的發展浪潮已是大勢所趨。
由於PPP項目參與主體眾多，法律關係、交易結構複雜，涉及到投融資、特許經營、招投標、政府採購、公司、預算等的眾多法律門類，如何實現PPP項目全流程規範運作，如何明確、具體的規範各方權利、合理分擔風險，需要法律工作者予以認真的研究。
PPP項目的操作流程包括項目識別、項目準備、項目採購、項目執行、項目移交五個階段，PPP項目所涉的全套法律文件亦分別體現在這五個階段之內。PPP項目的全部操作流程及相關法律文件的概貌，詳見如下圖表：
政府和社會資本合作模式（“Public-Private-Partnership”，簡稱“PPP”），於二十世紀九十年代發源於英國，泛指在基礎設施和公共服務領域，對符合條件的項目採取政府與社會資本合作經營的模式。這種模式是對傳統意義上應由政府負責並主導的社會服務體系的補充或替代，如果項目投入、產出規劃、設計合理，管理規範，運行良好，這種方式既能在一定程度上解決政府的財政困境，也能提高政府提供社會服務的效率及效益，也能為公眾創造福祉。
這裡的社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業。
為加大城市基礎設施的投資建設，實現新型城鎮化的政策目標，轉變政府職能，十八屆三中全會明確提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，隨後國務院、財政部和國家發改委於2014下半年至2015年期間密集發文，積極推動PPP項目的實施，PPP模式在中國迎來新的發展浪潮已是大勢所趨。
由於PPP項目參與主體眾多，法律關係、交易結構複雜，涉及到投融資、特許經營、招投標、政府採購、公司、預算等的眾多法律門類，如何實現PPP項目全流程規範運作，如何明確、具體的規範各方權利、合理分擔風險，需要法律工作者予以認真的研究。
PPP項目的操作流程包括項目識別、項目準備、項目採購、項目執行、項目移交五個階段，PPP項目所涉的全套法律文件亦分別體現在這五個階段之內。PPP項目的全部操作流程及相關法律文件的概貌，詳見如下圖表：
一、項目識別階段
所謂項目識別，即政府在確定一個基礎設施及公共服務類項目是否採用PPP模式時，需綜合評價該項目就是否符合“投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目”等條件，從而最終決定是否採用政府和社會資本合作模式（PPP模式）。
（一）項目發起
根據PPP項目發起方式的不同，PPP項目包括政府發起、社會資本發起兩種方式，以政府發起為主。
在政府發起方式中，財政部門（政府和社會資本合作中心）應負責向交通、住建、環保、能源、教育、醫療、體育健身和文化設施等行業主管部門徵集潛在政府和社會資本合作項目。行業主管部門可從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃中的新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目；
在社會資本發起方式中，社會資本應以項目建議書的方式向財政部門推薦潛在政府和社會資本合作項目。
在上述過程中，涉及到PPP項目中的第一個重要的法律文件——《項目建議書》。項目建議書的主要內容一般包括：①項目概況；②項目必要性；③項目規劃；④項目建設條件分析；⑤項目投融資方案。
（二）項目篩選
財政部門會同行業主管部門，對潛在政府和社會資本合作項目進行評估篩選，確定備選項目。財政部門應根據篩選結果制定項目年度和中期開發計劃。
對於列入年度開發計劃的項目，項目發起方應按財政部門的要求提交相關資料。新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目產出說明和初步實施方案；存量項目應提交存量公共資產的歷史資料、項目產出說明和初步實施方案。
產出說明（Output Specification），是指項目建成後項目資產所應達到的經濟、技術標準，以及公共產品和服務的交付範圍、標準和績效水平等。
在上述過程中，涉及法律文件是：
1、新建、改建項目： ①《項目可行性研究報告》；②《項目產出說明》；③《項目初步實施方案》。
2、存量項目： ①《存量公共資產的歷史資料》；②《項目產出說明》；③《項目初步實施方案》。
(三) 物有所值評價
物有所值（Value for Money, VFM），是指一個組織運用其可利用資源所能獲得的長期最大利益。VFM評價是國際上普遍採用的一種評價傳統上由政府提供的公共產品和服務是否可運用政府和社會資本合作模式的評估體系，旨在實現公共資源配置利用效率最優化。
政府和社會資本合作模式（“Public-Private-Partnership”，簡稱“PPP”），於二十世紀九十年代發源於英國，泛指在基礎設施和公共服務領域，對符合條件的項目採取政府與社會資本合作經營的模式。這種模式是對傳統意義上應由政府負責並主導的社會服務體系的補充或替代，如果項目投入、產出規劃、設計合理，管理規範，運行良好，這種方式既能在一定程度上解決政府的財政困境，也能提高政府提供社會服務的效率及效益，也能為公眾創造福祉。
這裡的社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業。
為加大城市基礎設施的投資建設，實現新型城鎮化的政策目標，轉變政府職能，十八屆三中全會明確提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，隨後國務院、財政部和國家發改委於2014下半年至2015年期間密集發文，積極推動PPP項目的實施，PPP模式在中國迎來新的發展浪潮已是大勢所趨。
由於PPP項目參與主體眾多，法律關係、交易結構複雜，涉及到投融資、特許經營、招投標、政府採購、公司、預算等的眾多法律門類，如何實現PPP項目全流程規範運作，如何明確、具體的規範各方權利、合理分擔風險，需要法律工作者予以認真的研究。
PPP項目的操作流程包括項目識別、項目準備、項目採購、項目執行、項目移交五個階段，PPP項目所涉的全套法律文件亦分別體現在這五個階段之內。PPP項目的全部操作流程及相關法律文件的概貌，詳見如下圖表：
一、項目識別階段
所謂項目識別，即政府在確定一個基礎設施及公共服務類項目是否採用PPP模式時，需綜合評價該項目就是否符合“投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目”等條件，從而最終決定是否採用政府和社會資本合作模式（PPP模式）。
（一）項目發起
根據PPP項目發起方式的不同，PPP項目包括政府發起、社會資本發起兩種方式，以政府發起為主。
在政府發起方式中，財政部門（政府和社會資本合作中心）應負責向交通、住建、環保、能源、教育、醫療、體育健身和文化設施等行業主管部門徵集潛在政府和社會資本合作項目。行業主管部門可從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃中的新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目；
在社會資本發起方式中，社會資本應以項目建議書的方式向財政部門推薦潛在政府和社會資本合作項目。
在上述過程中，涉及到PPP項目中的第一個重要的法律文件——《項目建議書》。項目建議書的主要內容一般包括：①項目概況；②項目必要性；③項目規劃；④項目建設條件分析；⑤項目投融資方案。
（二）項目篩選
財政部門會同行業主管部門，對潛在政府和社會資本合作項目進行評估篩選，確定備選項目。財政部門應根據篩選結果制定項目年度和中期開發計劃。
對於列入年度開發計劃的項目，項目發起方應按財政部門的要求提交相關資料。新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目產出說明和初步實施方案；存量項目應提交存量公共資產的歷史資料、項目產出說明和初步實施方案。
產出說明（Output Specification），是指項目建成後項目資產所應達到的經濟、技術標準，以及公共產品和服務的交付範圍、標準和績效水平等。
在上述過程中，涉及法律文件是：
1、新建、改建項目： ①《項目可行性研究報告》；②《項目產出說明》；③《項目初步實施方案》。
2、存量項目： ①《存量公共資產的歷史資料》；②《項目產出說明》；③《項目初步實施方案》。
(三) 物有所值評價
物有所值（Value for Money, VFM），是指一個組織運用其可利用資源所能獲得的長期最大利益。VFM評價是國際上普遍採用的一種評價傳統上由政府提供的公共產品和服務是否可運用政府和社會資本合作模式的評估體系，旨在實現公共資源配置利用效率最優化。
物有所值評價包括定性評價和定量評價。現階段以定性評價為主，鼓勵開展定量評價。定量評價可作為項目全生命週期內風險分配、成本測算和數據收集的重要手段，以及項目決策和績效評價的參考依據。 應統籌定性評價和定量評價結論，做出物有所值評價結論。物有所值評價結論分為“通過”和“未通過”。“通過”的項目，可進行財政承受能力論證；“未通過”的項目，可在調整實施方案後重新評價，仍未通過的不宜採用PPP模式。
定性評價重點關注項目採用政府和社會資本合作模式與採用政府傳統採購模式相比能否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競爭等。定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命週期內政府支出成本現值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命週期成本。
全生命週期（Whole Life Cycle），是指項目從設計、融資、建造、運營、維護至終止移交的完整週期。
公共部門比較值（Public Sector Comparator, PSC），是指在全生命週期內，政府採用傳統採購模式提供公共產品和服務的全部成本的現值，主要包括建設運營淨成本、可轉移風險承擔成本、自留風險承擔成本和競爭性中立調整成本等。
開展物有所值評價時，項目本級財政部門（或PPP中心）應會同行業主管部門，明確是否開展定量評價，並明確定性評價程序、指標及其權重、評分標準等基本要求。開展物有所值定量評價時，項目本級財政部門（或PPP中心）應會同行業主管部門，明確定量評價內容、測算指標和方法，以及定量評價結論是否作為採用PPP模式的決策依據。
定性評價指標包括全生命週期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性等六項基本評價指標。可根據具體情況設置補充評價指標。補充評價指標主要是六項基本評價指標未涵蓋的其他影響因素，包括項目規模大小、預期使用壽命長短、主要固定資產種類、全生命週期成本測算準確性、運營收入增長潛力、行業示範性等。
全生命週期整合程度指標主要考核在項目全生命週期內，項目設計、投融資、建造、運營和維護等環節能否實現長期、充分整合。
風險識別與分配指標主要考核在項目全生命週期內，各風險因素是否得到充分識別並在政府和社會資本之間進行合理分配。
績效導向與鼓勵創新指標主要考核是否建立以基礎設施及公共服務供給數量、質量和效率為導向的績效標準和監管機制，是否落實節能環保、支持本國產業等政府採購政策，能否鼓勵社會資本創新。
潛在競爭程度指標主要考核項目內容對社會資本參與競爭的吸引力。
政府機構能力指標主要考核政府轉變職能、優化服務、依法履約、行政監管和項目執行管理等能力。
可融資性指標主要考核項目的市場融資能力。
在各項評價指標中，六項基本評價指標權重為80%，其中任一指標權重一般不超過20%；補充評價指標權重為20%，其中任一指標權重一般不超過10%。
每項指標評分分為五個等級，即有利、較有利、一般、較不利、不利，對應分值分別為100~81、80~61、60~41、40~21、20~0分。項目本級財政部門（或PPP中心）會同行業主管部門，按照評分等級對每項指標制定清晰準確的評分標準。
定性評價專家組包括財政、資產評估、會計、金融等經濟方面專家，以及行業、工程技術、項目管理和法律方面專家等。 專家在充分討論後按評價指標逐項打分，按照指標權重計算加權平均分，得到評分結果，形成專家組意見。
項目本級財政部門（或PPP中心）會同行業主管部門根據專家組意見，做出定性評價結論。原則上，評分結果在60分（含）以上的，通過定性評價；否則，未通過定性評價。
定量評價是在假定採用PPP模式與政府傳統投資方式產出績效相同的前提下，通過對PPP項目全生命週期內政府方淨成本的現值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進行比較，判斷PPP模式能否降低項目全生命週期成本。
PPP值可等同於PPP項目全生命週期內股權投資、運營補貼、風險承擔和配套投入等各項財政支出責任的現值，參照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）及有關規定測算。
PSC值是以下三項成本的全生命週期現值之和： 1、參照項目的建設和運營維護淨成本；2、競爭性中立調整值；3、 項目全部風險成本。
參照項目可根據具體情況確定為： 假設政府採用現實可行的、最有效的傳統投資方式實施的、與PPP項目產出相同的虛擬項目； 最近五年內，相同或相似地區採用政府傳統投資方式實施的、與PPP項目產出相同或非常相似的項目。
建設淨成本主要包括參照項目設計、建造、升級、改造、大修等方面投入的現金以及固定資產、土地使用權等實物和無形資產的價值，並扣除參照項目全生命週期內產生的轉讓、租賃或處置資產所獲的收益。
運營維護淨成本主要包括參照項目全生命週期內運營維護所需的原材料、設備、人工等成本，以及管理費用、銷售費用和運營期財務費用等，並扣除假設參照項目與PPP項目付費機制相同情況下能夠獲得的使用者付費收入等。
競爭性中立調整值主要是採用政府傳統投資方式比採用PPP模式實施項目少支出的費用，通常包括少支出的土地費用、行政審批費用、有關稅費等。
項目全部風險成本包括可轉移給社會資本的風險承擔成本和政府自留風險的承擔成本，參照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）第二十一條及有關規定測算。
政府自留風險承擔成本等同於PPP值中的全生命週期風險承擔支出責任，兩者在PSC值與PPP值比較時可對等扣除。
用於測算PSC值的折現率應與用於測算PPP值的折現率相同，參照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）第十七條及有關規定測算。
PPP值小於或等於PSC值的，認定為通過定量評價；PPP值大於PSC值的，認定為未通過定量評價。
項目本級財政部門（或PPP中心）會同行業主管部門，在物有所值評價結論形成後，完成物有所值評價報告編制工作，報省級財政部門備案，並將報告電子版上傳PPP綜合信息平臺。 物有所值評價報告內容包括： 1、項目基礎信息。主要包括項目概況、項目產出說明和績效標準、PPP運作方式、風險分配框架和付費機制等。2、評價方法。主要包括定性評價程序、指標及權重、評分標準、評分結果、專家組意見以及定量評價的PSC值、PPP值的測算依據、測算過程和結果等。 3、評價結論，分為"通過"和"未通過"。4、附件。通常包括（初步）實施方案、項目產出說明、可行性研究報告、設計文件、存量公共資產的歷史資料、PPP項目合同、績效監測報告和中期評估報告等。
在上述過程中，涉及的法律文件是：
《項目物有所值評價報告》，該文件主要包括：①物有所值定性分析；②物有所值定量分析；③物有所值評價結論。
（四）財政承受能力論證
財政承受能力論證是指識別、測算PPP項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今後年度財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依據。開展PPP項目財政承受能力論證，是政府履行合同義務的重要保障，有利於規範PPP項目財政支出管理，有序推進項目實施，有效防範和控制財政風險，實現PPP可持續發展。
財政承受能力論證採用定量和定性分析方法，堅持合理預測、公開透明、從嚴把關，統籌處理好當期與長遠關係，嚴格控制PPP項目財政支出規模。
財政承受能力論證的結論分為通過論證和未通過論證。通過論證的項目，各級財政部門應當在編制年度預算和中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排。未通過論證的項目，則不宜採用PPP模式。
財政承受能力論證首先要進行責任識別。PPP項目全生命週期過程的財政支出責任，主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。
股權投資支出責任是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔的股權投資支出責任。如果社會資本單獨組建項目公司，政府不承擔股權投資支出責任。
運營補貼支出責任是指在項目運營期間，政府承擔的直接付費責任。不同付費模式下，政府承擔的運營補貼支出責任不同。政府付費模式下，政府承擔全部運營補貼支出責任；可行性缺口補助模式下，政府承擔部分運營補貼支出責任；使用者付費模式下，政府不承擔運營補貼支出責任。
風險承擔支出責任是指項目實施方案中政府承擔風險帶來的財政或有支出責任。通常由政府承擔的法律風險、政策風險、最低需求風險以及因政府方原因導致項目合同終止等突發情況，會產生財政或有支出責任。
配套投入支出責任是指政府提供的項目配套工程等其他投入責任，通常包括土地徵收和整理、建設部分項目配套措施、完成項目與現有相關基礎設施和公用事業的對接、投資補助、貸款貼息等。配套投入支出應依據項目實施方案合理確定。
財政承受能力論證其次要進行支出測算。財政部門（或PPP中心）應當綜合考慮各類支出責任的特點、情景和發生概率等因素，對項目全生命週期內財政支出責任分別進行測算。
股權投資支出應當依據項目資本金要求以及項目公司股權結構合理確定。股權投資支出責任中的土地等實物投入或無形資產投入，應依法進行評估，合理確定價值。計算公式為：
運營補貼支出應當根據項目建設成本、運營成本及利潤水平合理確定，並按照不同付費模式分別測算。
對政府付費模式的項目，在項目運營補貼期間，政府承擔全部直接付費責任。政府每年直接付費數額包括：社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各年度現值）、年度運營成本和合理利潤。計算公式為：
對可行性缺口補助模式的項目，在項目運營補貼期間，政府承擔部分直接付費責任。政府每年直接付費數額包括：社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各年度現值）、年度運營成本和合理利潤，再減去每年使用者付費的數額。計算公式為：
n代表折現年數。財政運營補貼週期指財政提供運營補貼的年數。
年度折現率應考慮財政補貼支出發生年份，並參照同期地方政府債券收益率合理確定。
合理利潤率應以商業銀行中長期貸款利率水平為基準，充分考慮可用性付費、使用量付費、績效付費的不同情景，結合風險等因素確定。在計算運營補貼支出時，應當充分考慮合理利潤率變化對運營補貼支出的影響。
PPP項目實施方案中的定價和調價機制通常與消費物價指數、勞動力市場指數等因素掛鉤，會影響運營補貼支出責任。在可行性缺口補助模式下，運營補貼支出責任受到使用者付費數額的影響，而使用者付費的多少因定價和調價機制而變化。在計算運營補貼支出數額時，應當充分考慮定價和調價機制的影響。
風險承擔支出應充分考慮各類風險出現的概率和帶來的支出責任，可採用比例法、情景分析法及概率法進行測算。如果PPP合同約定保險賠款的第一受益人為政府，則風險承擔支出應為扣除該等風險賠款金額的淨額。
比例法。在各類風險支出數額和概率難以進行準確測算的情況下，可以按照項目的全部建設成本和一定時期內的運營成本的一定比例確定風險承擔支出。
情景分析法。在各類風險支出數額可以進行測算、但出現概率難以確定的情況下，可針對影響風險的各類事件和變量進行基本不利及最壞等情景假設，測算各類風險發生帶來的風險承擔支出。計算公式為：
概率法。在各類風險支出數額和發生概率均可進行測算的情況下，可將所有可變風險參數作為變量，根據概率分佈函數，計算各種風險發生帶來的風險承擔支出。
配套投入支出責任應綜合考慮政府將提供的其他配套投入總成本和社會資本方為此支付的費用。配套投入支出責任中的土地等實物投入或無形資產投入，應依法進行評估，合理確定價值。計算公式為：
財政承受能力論證的核心是進行能力評估。財政部門（或PPP中心）識別和測算單個項目的財政支出責任後，彙總年度全部已實施和擬實施的PPP項目，進行財政承受能力評估。
財政承受能力評估包括財政支出能力評估以及行業和領域平衡性評估。財政支出能力評估,是根據PPP項目預算支出責任，評估PPP項目實施對當前及今後年度財政支出的影響;行業和領域均衡性評估，是根據PPP模式適用的行業和領域範圍，以及經濟社會發展需要和公眾對公共服務的需求，平衡不同行業和領域PPP項目，防止某一行業和領域PPP項目過於集中。
每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，佔一般公共預算支出比例應當不超過10%。省級財政部門可根據本地實際情況，因地制宜確定具體比例，並報財政部備案，同時對外公佈。
鼓勵列入地方政府性債務風險預警名單的高風險地區，採取PPP模式化解地方融資平臺公司存量債務。同時，審慎控制新建 PPP項目規模，防止因項目實施加劇財政收支矛盾。
在進行財政支出能力評估時，未來年度一般公共預算支出數額可參照前五年相關數額的平均值及平均增長率計算，並根據實際情況進行適當調整。
通過論證且經同級人民政府審核同意實施的PPP項目，各級財政部門應當將其列入PPP項目目錄，並在編制中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排。
在PPP項目正式簽訂合同時，財政部門（或PPP中心）應當對合同進行審核，確保合同內容與財政承受能力論證保持一致，防止因合同內容調整導致財政支出責任出現重大變化。財政部門要嚴格按照合同執行，及時辦理支付手續，切實維護地方政府信用，保障公共服務有效供給。
在上述過程中，涉及的法律文件是：
《項目財政承受能力論證報告》，該文件主要包括：①項目基礎信息；②項目投資估算及資金籌措；③項目產出說明；④項目回報機制；⑤政府運營補貼支出；⑥風險承擔支出。
二、項目準備階段
（一）管理架構構成
通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備。縣級（含）以上地方人民政府可建立專門協調機制，主要負責項目評審、組織協調和檢查督導等工作，實現簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構，負責項目準備、採購、監管和移交等工作。
項目管理架構形成後，通常應當委託中介機構召開法律盡職調查。
一是項目內部調查。項目實施機構擬定調研提綱，應至少從法律和政策、經濟和財務、項目自身三個方面把握，主要包括政府項目的批文和授權書、國家、省和地方對項目的關於土地、稅收等方面的優惠政策、特許經營和收費的相關規定等；社會經濟發展現狀及總體發展規劃、與項目有關的市政基礎設施建設情況、建設規劃、現有管理體制、現有收費情況及結算和調整機制等；項目可行性研究報告、環境影響評價報告、初步設計、已形成的相關資產、配套設施的建設情況、項目用地的徵地情況等。
二是外部投資人調查。根據項目基本情況、行業現狀、發展規劃等，與潛在投資人進行聯繫溝通，獲得潛在投資人的投資意願信息，並對各類投資人的投資偏好、資金實力、運營能力、項目訴求等因素進行分析研究，與潛在合適的投資人進行溝通，組織調研及考察。
（二）項目實施方案編制
項目實施機構應組織編制項目實施方案。
在上述過程中，涉及：
《項目實施方案》，該文件主要包括：
1、項目概況。項目概況主要包括基本情況、經濟技術指標和項目公司股權情況等。基本情況主要明確項目提供的公共產品和服務內容、項目採用政府和社會資本合作模式運作的必要性和可行性，以及項目運作的目標和意義。經濟技術指標主要明確項目區位、佔地面積、建設內容或資產範圍、投資規模或資產價值、主要產出說明和資金來源等。項目公司股權情況主要明確是否要設立項目公司以及公司股權結構。
2、風險分配基本框架。按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。
3、項目運作方式。項目運作方式主要包括委託運營、管理合同、建設-運營-移交、建設-擁有-運營、轉讓-運營-移交和改建-運營-移交等。具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。
委託運營（Operations & Maintenance，O&M）,是指政府將存量公共資產的運營維護職責委託給社會資本或項目公司，社會資本或項目公司不負責用戶服務的政府和社會資本合作項目運作方式。政府保留資產所有權，只向社會資本或項目公司支付委託運營費。合同期限一般不超過8年。
管理合同（Management Contract，MC），是指政府將存量公共資產的運營、維護及用戶服務職責授權給社會資本或項目公司的項目運作方式。政府保留資產所有權，只向社會資本或項目公司支付管理費。管理合同通常作為轉讓-運營-移交的過渡方式，合同期限一般不超過3年。
建設-運營-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）,是指由社會資本或項目公司承擔新建項目設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責，合同期滿後項目資產及相關權利等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。
建設-擁有-運營（Build-Own-Operate，BOO），由BOT方式演變而來，二者區別主要是BOO方式下社會資本或項目公司擁有項目所有權，但必須在合同中註明保證公益性的約束條款，一般不涉及項目期滿移交。
轉讓-運營-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府將存量資產所有權有償轉讓給社會資本或項目公司，並由其負責運營、維護和用戶服務，合同期滿後資產及其所有權等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。
改建-運營-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在TOT模式的基礎上，增加改擴建內容的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。
政府和社會資本合作模式（“Public-Private-Partnership”，簡稱“PPP”），於二十世紀九十年代發源於英國，泛指在基礎設施和公共服務領域，對符合條件的項目採取政府與社會資本合作經營的模式。這種模式是對傳統意義上應由政府負責並主導的社會服務體系的補充或替代，如果項目投入、產出規劃、設計合理，管理規範，運行良好，這種方式既能在一定程度上解決政府的財政困境，也能提高政府提供社會服務的效率及效益，也能為公眾創造福祉。
這裡的社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業。
為加大城市基礎設施的投資建設，實現新型城鎮化的政策目標，轉變政府職能，十八屆三中全會明確提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，隨後國務院、財政部和國家發改委於2014下半年至2015年期間密集發文，積極推動PPP項目的實施，PPP模式在中國迎來新的發展浪潮已是大勢所趨。
由於PPP項目參與主體眾多，法律關係、交易結構複雜，涉及到投融資、特許經營、招投標、政府採購、公司、預算等的眾多法律門類，如何實現PPP項目全流程規範運作，如何明確、具體的規範各方權利、合理分擔風險，需要法律工作者予以認真的研究。
PPP項目的操作流程包括項目識別、項目準備、項目採購、項目執行、項目移交五個階段，PPP項目所涉的全套法律文件亦分別體現在這五個階段之內。PPP項目的全部操作流程及相關法律文件的概貌，詳見如下圖表：
一、項目識別階段
所謂項目識別，即政府在確定一個基礎設施及公共服務類項目是否採用PPP模式時，需綜合評價該項目就是否符合“投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目”等條件，從而最終決定是否採用政府和社會資本合作模式（PPP模式）。
（一）項目發起
根據PPP項目發起方式的不同，PPP項目包括政府發起、社會資本發起兩種方式，以政府發起為主。
在政府發起方式中，財政部門（政府和社會資本合作中心）應負責向交通、住建、環保、能源、教育、醫療、體育健身和文化設施等行業主管部門徵集潛在政府和社會資本合作項目。行業主管部門可從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃中的新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目；
在社會資本發起方式中，社會資本應以項目建議書的方式向財政部門推薦潛在政府和社會資本合作項目。
在上述過程中，涉及到PPP項目中的第一個重要的法律文件——《項目建議書》。項目建議書的主要內容一般包括：①項目概況；②項目必要性；③項目規劃；④項目建設條件分析；⑤項目投融資方案。
（二）項目篩選
財政部門會同行業主管部門，對潛在政府和社會資本合作項目進行評估篩選，確定備選項目。財政部門應根據篩選結果制定項目年度和中期開發計劃。
對於列入年度開發計劃的項目，項目發起方應按財政部門的要求提交相關資料。新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目產出說明和初步實施方案；存量項目應提交存量公共資產的歷史資料、項目產出說明和初步實施方案。
產出說明（Output Specification），是指項目建成後項目資產所應達到的經濟、技術標準，以及公共產品和服務的交付範圍、標準和績效水平等。
在上述過程中，涉及法律文件是：
1、新建、改建項目： ①《項目可行性研究報告》；②《項目產出說明》；③《項目初步實施方案》。
2、存量項目： ①《存量公共資產的歷史資料》；②《項目產出說明》；③《項目初步實施方案》。
(三) 物有所值評價
物有所值（Value for Money, VFM），是指一個組織運用其可利用資源所能獲得的長期最大利益。VFM評價是國際上普遍採用的一種評價傳統上由政府提供的公共產品和服務是否可運用政府和社會資本合作模式的評估體系，旨在實現公共資源配置利用效率最優化。
物有所值評價包括定性評價和定量評價。現階段以定性評價為主，鼓勵開展定量評價。定量評價可作為項目全生命週期內風險分配、成本測算和數據收集的重要手段，以及項目決策和績效評價的參考依據。 應統籌定性評價和定量評價結論，做出物有所值評價結論。物有所值評價結論分為“通過”和“未通過”。“通過”的項目，可進行財政承受能力論證；“未通過”的項目，可在調整實施方案後重新評價，仍未通過的不宜採用PPP模式。
定性評價重點關注項目採用政府和社會資本合作模式與採用政府傳統採購模式相比能否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競爭等。定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命週期內政府支出成本現值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命週期成本。
全生命週期（Whole Life Cycle），是指項目從設計、融資、建造、運營、維護至終止移交的完整週期。
公共部門比較值（Public Sector Comparator, PSC），是指在全生命週期內，政府採用傳統採購模式提供公共產品和服務的全部成本的現值，主要包括建設運營淨成本、可轉移風險承擔成本、自留風險承擔成本和競爭性中立調整成本等。
開展物有所值評價時，項目本級財政部門（或PPP中心）應會同行業主管部門，明確是否開展定量評價，並明確定性評價程序、指標及其權重、評分標準等基本要求。開展物有所值定量評價時，項目本級財政部門（或PPP中心）應會同行業主管部門，明確定量評價內容、測算指標和方法，以及定量評價結論是否作為採用PPP模式的決策依據。
定性評價指標包括全生命週期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性等六項基本評價指標。可根據具體情況設置補充評價指標。補充評價指標主要是六項基本評價指標未涵蓋的其他影響因素，包括項目規模大小、預期使用壽命長短、主要固定資產種類、全生命週期成本測算準確性、運營收入增長潛力、行業示範性等。
全生命週期整合程度指標主要考核在項目全生命週期內，項目設計、投融資、建造、運營和維護等環節能否實現長期、充分整合。
風險識別與分配指標主要考核在項目全生命週期內，各風險因素是否得到充分識別並在政府和社會資本之間進行合理分配。
績效導向與鼓勵創新指標主要考核是否建立以基礎設施及公共服務供給數量、質量和效率為導向的績效標準和監管機制，是否落實節能環保、支持本國產業等政府採購政策，能否鼓勵社會資本創新。
潛在競爭程度指標主要考核項目內容對社會資本參與競爭的吸引力。
政府機構能力指標主要考核政府轉變職能、優化服務、依法履約、行政監管和項目執行管理等能力。
可融資性指標主要考核項目的市場融資能力。
在各項評價指標中，六項基本評價指標權重為80%，其中任一指標權重一般不超過20%；補充評價指標權重為20%，其中任一指標權重一般不超過10%。
每項指標評分分為五個等級，即有利、較有利、一般、較不利、不利，對應分值分別為100~81、80~61、60~41、40~21、20~0分。項目本級財政部門（或PPP中心）會同行業主管部門，按照評分等級對每項指標制定清晰準確的評分標準。
定性評價專家組包括財政、資產評估、會計、金融等經濟方面專家，以及行業、工程技術、項目管理和法律方面專家等。 專家在充分討論後按評價指標逐項打分，按照指標權重計算加權平均分，得到評分結果，形成專家組意見。
項目本級財政部門（或PPP中心）會同行業主管部門根據專家組意見，做出定性評價結論。原則上，評分結果在60分（含）以上的，通過定性評價；否則，未通過定性評價。
定量評價是在假定採用PPP模式與政府傳統投資方式產出績效相同的前提下，通過對PPP項目全生命週期內政府方淨成本的現值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進行比較，判斷PPP模式能否降低項目全生命週期成本。
PPP值可等同於PPP項目全生命週期內股權投資、運營補貼、風險承擔和配套投入等各項財政支出責任的現值，參照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）及有關規定測算。
PSC值是以下三項成本的全生命週期現值之和： 1、參照項目的建設和運營維護淨成本；2、競爭性中立調整值；3、 項目全部風險成本。
參照項目可根據具體情況確定為： 假設政府採用現實可行的、最有效的傳統投資方式實施的、與PPP項目產出相同的虛擬項目； 最近五年內，相同或相似地區採用政府傳統投資方式實施的、與PPP項目產出相同或非常相似的項目。
建設淨成本主要包括參照項目設計、建造、升級、改造、大修等方面投入的現金以及固定資產、土地使用權等實物和無形資產的價值，並扣除參照項目全生命週期內產生的轉讓、租賃或處置資產所獲的收益。
運營維護淨成本主要包括參照項目全生命週期內運營維護所需的原材料、設備、人工等成本，以及管理費用、銷售費用和運營期財務費用等，並扣除假設參照項目與PPP項目付費機制相同情況下能夠獲得的使用者付費收入等。
競爭性中立調整值主要是採用政府傳統投資方式比採用PPP模式實施項目少支出的費用，通常包括少支出的土地費用、行政審批費用、有關稅費等。
項目全部風險成本包括可轉移給社會資本的風險承擔成本和政府自留風險的承擔成本，參照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）第二十一條及有關規定測算。
政府自留風險承擔成本等同於PPP值中的全生命週期風險承擔支出責任，兩者在PSC值與PPP值比較時可對等扣除。
用於測算PSC值的折現率應與用於測算PPP值的折現率相同，參照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）第十七條及有關規定測算。
PPP值小於或等於PSC值的，認定為通過定量評價；PPP值大於PSC值的，認定為未通過定量評價。
項目本級財政部門（或PPP中心）會同行業主管部門，在物有所值評價結論形成後，完成物有所值評價報告編制工作，報省級財政部門備案，並將報告電子版上傳PPP綜合信息平臺。 物有所值評價報告內容包括： 1、項目基礎信息。主要包括項目概況、項目產出說明和績效標準、PPP運作方式、風險分配框架和付費機制等。2、評價方法。主要包括定性評價程序、指標及權重、評分標準、評分結果、專家組意見以及定量評價的PSC值、PPP值的測算依據、測算過程和結果等。 3、評價結論，分為"通過"和"未通過"。4、附件。通常包括（初步）實施方案、項目產出說明、可行性研究報告、設計文件、存量公共資產的歷史資料、PPP項目合同、績效監測報告和中期評估報告等。
在上述過程中，涉及的法律文件是：
《項目物有所值評價報告》，該文件主要包括：①物有所值定性分析；②物有所值定量分析；③物有所值評價結論。
（四）財政承受能力論證
財政承受能力論證是指識別、測算PPP項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今後年度財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依據。開展PPP項目財政承受能力論證，是政府履行合同義務的重要保障，有利於規範PPP項目財政支出管理，有序推進項目實施，有效防範和控制財政風險，實現PPP可持續發展。
財政承受能力論證採用定量和定性分析方法，堅持合理預測、公開透明、從嚴把關，統籌處理好當期與長遠關係，嚴格控制PPP項目財政支出規模。
財政承受能力論證的結論分為通過論證和未通過論證。通過論證的項目，各級財政部門應當在編制年度預算和中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排。未通過論證的項目，則不宜採用PPP模式。
財政承受能力論證首先要進行責任識別。PPP項目全生命週期過程的財政支出責任，主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。
股權投資支出責任是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔的股權投資支出責任。如果社會資本單獨組建項目公司，政府不承擔股權投資支出責任。
運營補貼支出責任是指在項目運營期間，政府承擔的直接付費責任。不同付費模式下，政府承擔的運營補貼支出責任不同。政府付費模式下，政府承擔全部運營補貼支出責任；可行性缺口補助模式下，政府承擔部分運營補貼支出責任；使用者付費模式下，政府不承擔運營補貼支出責任。
風險承擔支出責任是指項目實施方案中政府承擔風險帶來的財政或有支出責任。通常由政府承擔的法律風險、政策風險、最低需求風險以及因政府方原因導致項目合同終止等突發情況，會產生財政或有支出責任。
配套投入支出責任是指政府提供的項目配套工程等其他投入責任，通常包括土地徵收和整理、建設部分項目配套措施、完成項目與現有相關基礎設施和公用事業的對接、投資補助、貸款貼息等。配套投入支出應依據項目實施方案合理確定。
財政承受能力論證其次要進行支出測算。財政部門（或PPP中心）應當綜合考慮各類支出責任的特點、情景和發生概率等因素，對項目全生命週期內財政支出責任分別進行測算。
股權投資支出應當依據項目資本金要求以及項目公司股權結構合理確定。股權投資支出責任中的土地等實物投入或無形資產投入，應依法進行評估，合理確定價值。計算公式為：
運營補貼支出應當根據項目建設成本、運營成本及利潤水平合理確定，並按照不同付費模式分別測算。
對政府付費模式的項目，在項目運營補貼期間，政府承擔全部直接付費責任。政府每年直接付費數額包括：社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各年度現值）、年度運營成本和合理利潤。計算公式為：
對可行性缺口補助模式的項目，在項目運營補貼期間，政府承擔部分直接付費責任。政府每年直接付費數額包括：社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各年度現值）、年度運營成本和合理利潤，再減去每年使用者付費的數額。計算公式為：
n代表折現年數。財政運營補貼週期指財政提供運營補貼的年數。
年度折現率應考慮財政補貼支出發生年份，並參照同期地方政府債券收益率合理確定。
合理利潤率應以商業銀行中長期貸款利率水平為基準，充分考慮可用性付費、使用量付費、績效付費的不同情景，結合風險等因素確定。在計算運營補貼支出時，應當充分考慮合理利潤率變化對運營補貼支出的影響。
PPP項目實施方案中的定價和調價機制通常與消費物價指數、勞動力市場指數等因素掛鉤，會影響運營補貼支出責任。在可行性缺口補助模式下，運營補貼支出責任受到使用者付費數額的影響，而使用者付費的多少因定價和調價機制而變化。在計算運營補貼支出數額時，應當充分考慮定價和調價機制的影響。
風險承擔支出應充分考慮各類風險出現的概率和帶來的支出責任，可採用比例法、情景分析法及概率法進行測算。如果PPP合同約定保險賠款的第一受益人為政府，則風險承擔支出應為扣除該等風險賠款金額的淨額。
比例法。在各類風險支出數額和概率難以進行準確測算的情況下，可以按照項目的全部建設成本和一定時期內的運營成本的一定比例確定風險承擔支出。
情景分析法。在各類風險支出數額可以進行測算、但出現概率難以確定的情況下，可針對影響風險的各類事件和變量進行基本不利及最壞等情景假設，測算各類風險發生帶來的風險承擔支出。計算公式為：
概率法。在各類風險支出數額和發生概率均可進行測算的情況下，可將所有可變風險參數作為變量，根據概率分佈函數，計算各種風險發生帶來的風險承擔支出。
配套投入支出責任應綜合考慮政府將提供的其他配套投入總成本和社會資本方為此支付的費用。配套投入支出責任中的土地等實物投入或無形資產投入，應依法進行評估，合理確定價值。計算公式為：
財政承受能力論證的核心是進行能力評估。財政部門（或PPP中心）識別和測算單個項目的財政支出責任後，彙總年度全部已實施和擬實施的PPP項目，進行財政承受能力評估。
財政承受能力評估包括財政支出能力評估以及行業和領域平衡性評估。財政支出能力評估,是根據PPP項目預算支出責任，評估PPP項目實施對當前及今後年度財政支出的影響;行業和領域均衡性評估，是根據PPP模式適用的行業和領域範圍，以及經濟社會發展需要和公眾對公共服務的需求，平衡不同行業和領域PPP項目，防止某一行業和領域PPP項目過於集中。
每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，佔一般公共預算支出比例應當不超過10%。省級財政部門可根據本地實際情況，因地制宜確定具體比例，並報財政部備案，同時對外公佈。
鼓勵列入地方政府性債務風險預警名單的高風險地區，採取PPP模式化解地方融資平臺公司存量債務。同時，審慎控制新建 PPP項目規模，防止因項目實施加劇財政收支矛盾。
在進行財政支出能力評估時，未來年度一般公共預算支出數額可參照前五年相關數額的平均值及平均增長率計算，並根據實際情況進行適當調整。
通過論證且經同級人民政府審核同意實施的PPP項目，各級財政部門應當將其列入PPP項目目錄，並在編制中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排。
在PPP項目正式簽訂合同時，財政部門（或PPP中心）應當對合同進行審核，確保合同內容與財政承受能力論證保持一致，防止因合同內容調整導致財政支出責任出現重大變化。財政部門要嚴格按照合同執行，及時辦理支付手續，切實維護地方政府信用，保障公共服務有效供給。
在上述過程中，涉及的法律文件是：
《項目財政承受能力論證報告》，該文件主要包括：①項目基礎信息；②項目投資估算及資金籌措；③項目產出說明；④項目回報機制；⑤政府運營補貼支出；⑥風險承擔支出。
二、項目準備階段
（一）管理架構構成
通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備。縣級（含）以上地方人民政府可建立專門協調機制，主要負責項目評審、組織協調和檢查督導等工作，實現簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構，負責項目準備、採購、監管和移交等工作。
項目管理架構形成後，通常應當委託中介機構召開法律盡職調查。
一是項目內部調查。項目實施機構擬定調研提綱，應至少從法律和政策、經濟和財務、項目自身三個方面把握，主要包括政府項目的批文和授權書、國家、省和地方對項目的關於土地、稅收等方面的優惠政策、特許經營和收費的相關規定等；社會經濟發展現狀及總體發展規劃、與項目有關的市政基礎設施建設情況、建設規劃、現有管理體制、現有收費情況及結算和調整機制等；項目可行性研究報告、環境影響評價報告、初步設計、已形成的相關資產、配套設施的建設情況、項目用地的徵地情況等。
二是外部投資人調查。根據項目基本情況、行業現狀、發展規劃等，與潛在投資人進行聯繫溝通，獲得潛在投資人的投資意願信息，並對各類投資人的投資偏好、資金實力、運營能力、項目訴求等因素進行分析研究，與潛在合適的投資人進行溝通，組織調研及考察。
（二）項目實施方案編制
項目實施機構應組織編制項目實施方案。
在上述過程中，涉及：
《項目實施方案》，該文件主要包括：
1、項目概況。項目概況主要包括基本情況、經濟技術指標和項目公司股權情況等。基本情況主要明確項目提供的公共產品和服務內容、項目採用政府和社會資本合作模式運作的必要性和可行性，以及項目運作的目標和意義。經濟技術指標主要明確項目區位、佔地面積、建設內容或資產範圍、投資規模或資產價值、主要產出說明和資金來源等。項目公司股權情況主要明確是否要設立項目公司以及公司股權結構。
2、風險分配基本框架。按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。
3、項目運作方式。項目運作方式主要包括委託運營、管理合同、建設-運營-移交、建設-擁有-運營、轉讓-運營-移交和改建-運營-移交等。具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。
委託運營（Operations & Maintenance，O&M）,是指政府將存量公共資產的運營維護職責委託給社會資本或項目公司，社會資本或項目公司不負責用戶服務的政府和社會資本合作項目運作方式。政府保留資產所有權，只向社會資本或項目公司支付委託運營費。合同期限一般不超過8年。
管理合同（Management Contract，MC），是指政府將存量公共資產的運營、維護及用戶服務職責授權給社會資本或項目公司的項目運作方式。政府保留資產所有權，只向社會資本或項目公司支付管理費。管理合同通常作為轉讓-運營-移交的過渡方式，合同期限一般不超過3年。
建設-運營-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）,是指由社會資本或項目公司承擔新建項目設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責，合同期滿後項目資產及相關權利等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。
建設-擁有-運營（Build-Own-Operate，BOO），由BOT方式演變而來，二者區別主要是BOO方式下社會資本或項目公司擁有項目所有權，但必須在合同中註明保證公益性的約束條款，一般不涉及項目期滿移交。
轉讓-運營-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府將存量資產所有權有償轉讓給社會資本或項目公司，並由其負責運營、維護和用戶服務，合同期滿後資產及其所有權等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。
改建-運營-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在TOT模式的基礎上，增加改擴建內容的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。
4、交易結構。交易結構主要包括項目投融資結構、回報機制和相關配套安排。項目投融資結構主要說明項目資本性支出的資金來源、性質和用途，項目資產的形成和轉移等。項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。相關配套安排主要說明由項目以外相關機構提供的土地、水、電、氣和道路等配套設施和項目所需的上下游服務。
使用者付費（User Charge），是指由最終消費用戶直接付費購買公共產品和服務。
可行性缺口補助（Viability Gap Funding），是指使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優惠貸款和其他優惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經濟補助。
政府付費（Government Payment），是指政府直接付費購買公共產品和服務，主要包括可用性付費（Availability Payment）、使用量付費（Usage Payment）和績效付費（Performance Payment）。政府付費的依據主要是設施可用性、產品和服務使用量和質量等要素。
政府和社會資本合作模式（“Public-Private-Partnership”，簡稱“PPP”），於二十世紀九十年代發源於英國，泛指在基礎設施和公共服務領域，對符合條件的項目採取政府與社會資本合作經營的模式。這種模式是對傳統意義上應由政府負責並主導的社會服務體系的補充或替代，如果項目投入、產出規劃、設計合理，管理規範，運行良好，這種方式既能在一定程度上解決政府的財政困境，也能提高政府提供社會服務的效率及效益，也能為公眾創造福祉。
這裡的社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業。
為加大城市基礎設施的投資建設，實現新型城鎮化的政策目標，轉變政府職能，十八屆三中全會明確提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，隨後國務院、財政部和國家發改委於2014下半年至2015年期間密集發文，積極推動PPP項目的實施，PPP模式在中國迎來新的發展浪潮已是大勢所趨。
由於PPP項目參與主體眾多，法律關係、交易結構複雜，涉及到投融資、特許經營、招投標、政府採購、公司、預算等的眾多法律門類，如何實現PPP項目全流程規範運作，如何明確、具體的規範各方權利、合理分擔風險，需要法律工作者予以認真的研究。
PPP項目的操作流程包括項目識別、項目準備、項目採購、項目執行、項目移交五個階段，PPP項目所涉的全套法律文件亦分別體現在這五個階段之內。PPP項目的全部操作流程及相關法律文件的概貌，詳見如下圖表：
一、項目識別階段
所謂項目識別，即政府在確定一個基礎設施及公共服務類項目是否採用PPP模式時，需綜合評價該項目就是否符合“投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目”等條件，從而最終決定是否採用政府和社會資本合作模式（PPP模式）。
（一）項目發起
根據PPP項目發起方式的不同，PPP項目包括政府發起、社會資本發起兩種方式，以政府發起為主。
在政府發起方式中，財政部門（政府和社會資本合作中心）應負責向交通、住建、環保、能源、教育、醫療、體育健身和文化設施等行業主管部門徵集潛在政府和社會資本合作項目。行業主管部門可從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃中的新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目；
在社會資本發起方式中，社會資本應以項目建議書的方式向財政部門推薦潛在政府和社會資本合作項目。
在上述過程中，涉及到PPP項目中的第一個重要的法律文件——《項目建議書》。項目建議書的主要內容一般包括：①項目概況；②項目必要性；③項目規劃；④項目建設條件分析；⑤項目投融資方案。
（二）項目篩選
財政部門會同行業主管部門，對潛在政府和社會資本合作項目進行評估篩選，確定備選項目。財政部門應根據篩選結果制定項目年度和中期開發計劃。
對於列入年度開發計劃的項目，項目發起方應按財政部門的要求提交相關資料。新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目產出說明和初步實施方案；存量項目應提交存量公共資產的歷史資料、項目產出說明和初步實施方案。
產出說明（Output Specification），是指項目建成後項目資產所應達到的經濟、技術標準，以及公共產品和服務的交付範圍、標準和績效水平等。
在上述過程中，涉及法律文件是：
1、新建、改建項目： ①《項目可行性研究報告》；②《項目產出說明》；③《項目初步實施方案》。
2、存量項目： ①《存量公共資產的歷史資料》；②《項目產出說明》；③《項目初步實施方案》。
(三) 物有所值評價
物有所值（Value for Money, VFM），是指一個組織運用其可利用資源所能獲得的長期最大利益。VFM評價是國際上普遍採用的一種評價傳統上由政府提供的公共產品和服務是否可運用政府和社會資本合作模式的評估體系，旨在實現公共資源配置利用效率最優化。
物有所值評價包括定性評價和定量評價。現階段以定性評價為主，鼓勵開展定量評價。定量評價可作為項目全生命週期內風險分配、成本測算和數據收集的重要手段，以及項目決策和績效評價的參考依據。 應統籌定性評價和定量評價結論，做出物有所值評價結論。物有所值評價結論分為“通過”和“未通過”。“通過”的項目，可進行財政承受能力論證；“未通過”的項目，可在調整實施方案後重新評價，仍未通過的不宜採用PPP模式。
定性評價重點關注項目採用政府和社會資本合作模式與採用政府傳統採購模式相比能否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競爭等。定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命週期內政府支出成本現值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命週期成本。
全生命週期（Whole Life Cycle），是指項目從設計、融資、建造、運營、維護至終止移交的完整週期。
公共部門比較值（Public Sector Comparator, PSC），是指在全生命週期內，政府採用傳統採購模式提供公共產品和服務的全部成本的現值，主要包括建設運營淨成本、可轉移風險承擔成本、自留風險承擔成本和競爭性中立調整成本等。
開展物有所值評價時，項目本級財政部門（或PPP中心）應會同行業主管部門，明確是否開展定量評價，並明確定性評價程序、指標及其權重、評分標準等基本要求。開展物有所值定量評價時，項目本級財政部門（或PPP中心）應會同行業主管部門，明確定量評價內容、測算指標和方法，以及定量評價結論是否作為採用PPP模式的決策依據。
定性評價指標包括全生命週期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性等六項基本評價指標。可根據具體情況設置補充評價指標。補充評價指標主要是六項基本評價指標未涵蓋的其他影響因素，包括項目規模大小、預期使用壽命長短、主要固定資產種類、全生命週期成本測算準確性、運營收入增長潛力、行業示範性等。
全生命週期整合程度指標主要考核在項目全生命週期內，項目設計、投融資、建造、運營和維護等環節能否實現長期、充分整合。
風險識別與分配指標主要考核在項目全生命週期內，各風險因素是否得到充分識別並在政府和社會資本之間進行合理分配。
績效導向與鼓勵創新指標主要考核是否建立以基礎設施及公共服務供給數量、質量和效率為導向的績效標準和監管機制，是否落實節能環保、支持本國產業等政府採購政策，能否鼓勵社會資本創新。
潛在競爭程度指標主要考核項目內容對社會資本參與競爭的吸引力。
政府機構能力指標主要考核政府轉變職能、優化服務、依法履約、行政監管和項目執行管理等能力。
可融資性指標主要考核項目的市場融資能力。
在各項評價指標中，六項基本評價指標權重為80%，其中任一指標權重一般不超過20%；補充評價指標權重為20%，其中任一指標權重一般不超過10%。
每項指標評分分為五個等級，即有利、較有利、一般、較不利、不利，對應分值分別為100~81、80~61、60~41、40~21、20~0分。項目本級財政部門（或PPP中心）會同行業主管部門，按照評分等級對每項指標制定清晰準確的評分標準。
定性評價專家組包括財政、資產評估、會計、金融等經濟方面專家，以及行業、工程技術、項目管理和法律方面專家等。 專家在充分討論後按評價指標逐項打分，按照指標權重計算加權平均分，得到評分結果，形成專家組意見。
項目本級財政部門（或PPP中心）會同行業主管部門根據專家組意見，做出定性評價結論。原則上，評分結果在60分（含）以上的，通過定性評價；否則，未通過定性評價。
定量評價是在假定採用PPP模式與政府傳統投資方式產出績效相同的前提下，通過對PPP項目全生命週期內政府方淨成本的現值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進行比較，判斷PPP模式能否降低項目全生命週期成本。
PPP值可等同於PPP項目全生命週期內股權投資、運營補貼、風險承擔和配套投入等各項財政支出責任的現值，參照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）及有關規定測算。
PSC值是以下三項成本的全生命週期現值之和： 1、參照項目的建設和運營維護淨成本；2、競爭性中立調整值；3、 項目全部風險成本。
參照項目可根據具體情況確定為： 假設政府採用現實可行的、最有效的傳統投資方式實施的、與PPP項目產出相同的虛擬項目； 最近五年內，相同或相似地區採用政府傳統投資方式實施的、與PPP項目產出相同或非常相似的項目。
建設淨成本主要包括參照項目設計、建造、升級、改造、大修等方面投入的現金以及固定資產、土地使用權等實物和無形資產的價值，並扣除參照項目全生命週期內產生的轉讓、租賃或處置資產所獲的收益。
運營維護淨成本主要包括參照項目全生命週期內運營維護所需的原材料、設備、人工等成本，以及管理費用、銷售費用和運營期財務費用等，並扣除假設參照項目與PPP項目付費機制相同情況下能夠獲得的使用者付費收入等。
競爭性中立調整值主要是採用政府傳統投資方式比採用PPP模式實施項目少支出的費用，通常包括少支出的土地費用、行政審批費用、有關稅費等。
項目全部風險成本包括可轉移給社會資本的風險承擔成本和政府自留風險的承擔成本，參照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）第二十一條及有關規定測算。
政府自留風險承擔成本等同於PPP值中的全生命週期風險承擔支出責任，兩者在PSC值與PPP值比較時可對等扣除。
用於測算PSC值的折現率應與用於測算PPP值的折現率相同，參照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）第十七條及有關規定測算。
PPP值小於或等於PSC值的，認定為通過定量評價；PPP值大於PSC值的，認定為未通過定量評價。
項目本級財政部門（或PPP中心）會同行業主管部門，在物有所值評價結論形成後，完成物有所值評價報告編制工作，報省級財政部門備案，並將報告電子版上傳PPP綜合信息平臺。 物有所值評價報告內容包括： 1、項目基礎信息。主要包括項目概況、項目產出說明和績效標準、PPP運作方式、風險分配框架和付費機制等。2、評價方法。主要包括定性評價程序、指標及權重、評分標準、評分結果、專家組意見以及定量評價的PSC值、PPP值的測算依據、測算過程和結果等。 3、評價結論，分為"通過"和"未通過"。4、附件。通常包括（初步）實施方案、項目產出說明、可行性研究報告、設計文件、存量公共資產的歷史資料、PPP項目合同、績效監測報告和中期評估報告等。
在上述過程中，涉及的法律文件是：
《項目物有所值評價報告》，該文件主要包括：①物有所值定性分析；②物有所值定量分析；③物有所值評價結論。
（四）財政承受能力論證
財政承受能力論證是指識別、測算PPP項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今後年度財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依據。開展PPP項目財政承受能力論證，是政府履行合同義務的重要保障，有利於規範PPP項目財政支出管理，有序推進項目實施，有效防範和控制財政風險，實現PPP可持續發展。
財政承受能力論證採用定量和定性分析方法，堅持合理預測、公開透明、從嚴把關，統籌處理好當期與長遠關係，嚴格控制PPP項目財政支出規模。
財政承受能力論證的結論分為通過論證和未通過論證。通過論證的項目，各級財政部門應當在編制年度預算和中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排。未通過論證的項目，則不宜採用PPP模式。
財政承受能力論證首先要進行責任識別。PPP項目全生命週期過程的財政支出責任，主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。
股權投資支出責任是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔的股權投資支出責任。如果社會資本單獨組建項目公司，政府不承擔股權投資支出責任。
運營補貼支出責任是指在項目運營期間，政府承擔的直接付費責任。不同付費模式下，政府承擔的運營補貼支出責任不同。政府付費模式下，政府承擔全部運營補貼支出責任；可行性缺口補助模式下，政府承擔部分運營補貼支出責任；使用者付費模式下，政府不承擔運營補貼支出責任。
風險承擔支出責任是指項目實施方案中政府承擔風險帶來的財政或有支出責任。通常由政府承擔的法律風險、政策風險、最低需求風險以及因政府方原因導致項目合同終止等突發情況，會產生財政或有支出責任。
配套投入支出責任是指政府提供的項目配套工程等其他投入責任，通常包括土地徵收和整理、建設部分項目配套措施、完成項目與現有相關基礎設施和公用事業的對接、投資補助、貸款貼息等。配套投入支出應依據項目實施方案合理確定。
財政承受能力論證其次要進行支出測算。財政部門（或PPP中心）應當綜合考慮各類支出責任的特點、情景和發生概率等因素，對項目全生命週期內財政支出責任分別進行測算。
股權投資支出應當依據項目資本金要求以及項目公司股權結構合理確定。股權投資支出責任中的土地等實物投入或無形資產投入，應依法進行評估，合理確定價值。計算公式為：
運營補貼支出應當根據項目建設成本、運營成本及利潤水平合理確定，並按照不同付費模式分別測算。
對政府付費模式的項目，在項目運營補貼期間，政府承擔全部直接付費責任。政府每年直接付費數額包括：社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各年度現值）、年度運營成本和合理利潤。計算公式為：
對可行性缺口補助模式的項目，在項目運營補貼期間，政府承擔部分直接付費責任。政府每年直接付費數額包括：社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各年度現值）、年度運營成本和合理利潤，再減去每年使用者付費的數額。計算公式為：
n代表折現年數。財政運營補貼週期指財政提供運營補貼的年數。
年度折現率應考慮財政補貼支出發生年份，並參照同期地方政府債券收益率合理確定。
合理利潤率應以商業銀行中長期貸款利率水平為基準，充分考慮可用性付費、使用量付費、績效付費的不同情景，結合風險等因素確定。在計算運營補貼支出時，應當充分考慮合理利潤率變化對運營補貼支出的影響。
PPP項目實施方案中的定價和調價機制通常與消費物價指數、勞動力市場指數等因素掛鉤，會影響運營補貼支出責任。在可行性缺口補助模式下，運營補貼支出責任受到使用者付費數額的影響，而使用者付費的多少因定價和調價機制而變化。在計算運營補貼支出數額時，應當充分考慮定價和調價機制的影響。
風險承擔支出應充分考慮各類風險出現的概率和帶來的支出責任，可採用比例法、情景分析法及概率法進行測算。如果PPP合同約定保險賠款的第一受益人為政府，則風險承擔支出應為扣除該等風險賠款金額的淨額。
比例法。在各類風險支出數額和概率難以進行準確測算的情況下，可以按照項目的全部建設成本和一定時期內的運營成本的一定比例確定風險承擔支出。
情景分析法。在各類風險支出數額可以進行測算、但出現概率難以確定的情況下，可針對影響風險的各類事件和變量進行基本不利及最壞等情景假設，測算各類風險發生帶來的風險承擔支出。計算公式為：
概率法。在各類風險支出數額和發生概率均可進行測算的情況下，可將所有可變風險參數作為變量，根據概率分佈函數，計算各種風險發生帶來的風險承擔支出。
配套投入支出責任應綜合考慮政府將提供的其他配套投入總成本和社會資本方為此支付的費用。配套投入支出責任中的土地等實物投入或無形資產投入，應依法進行評估，合理確定價值。計算公式為：
財政承受能力論證的核心是進行能力評估。財政部門（或PPP中心）識別和測算單個項目的財政支出責任後，彙總年度全部已實施和擬實施的PPP項目，進行財政承受能力評估。
財政承受能力評估包括財政支出能力評估以及行業和領域平衡性評估。財政支出能力評估,是根據PPP項目預算支出責任，評估PPP項目實施對當前及今後年度財政支出的影響;行業和領域均衡性評估，是根據PPP模式適用的行業和領域範圍，以及經濟社會發展需要和公眾對公共服務的需求，平衡不同行業和領域PPP項目，防止某一行業和領域PPP項目過於集中。
每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，佔一般公共預算支出比例應當不超過10%。省級財政部門可根據本地實際情況，因地制宜確定具體比例，並報財政部備案，同時對外公佈。
鼓勵列入地方政府性債務風險預警名單的高風險地區，採取PPP模式化解地方融資平臺公司存量債務。同時，審慎控制新建 PPP項目規模，防止因項目實施加劇財政收支矛盾。
在進行財政支出能力評估時，未來年度一般公共預算支出數額可參照前五年相關數額的平均值及平均增長率計算，並根據實際情況進行適當調整。
通過論證且經同級人民政府審核同意實施的PPP項目，各級財政部門應當將其列入PPP項目目錄，並在編制中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排。
在PPP項目正式簽訂合同時，財政部門（或PPP中心）應當對合同進行審核，確保合同內容與財政承受能力論證保持一致，防止因合同內容調整導致財政支出責任出現重大變化。財政部門要嚴格按照合同執行，及時辦理支付手續，切實維護地方政府信用，保障公共服務有效供給。
在上述過程中，涉及的法律文件是：
《項目財政承受能力論證報告》，該文件主要包括：①項目基礎信息；②項目投資估算及資金籌措；③項目產出說明；④項目回報機制；⑤政府運營補貼支出；⑥風險承擔支出。
二、項目準備階段
（一）管理架構構成
通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備。縣級（含）以上地方人民政府可建立專門協調機制，主要負責項目評審、組織協調和檢查督導等工作，實現簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構，負責項目準備、採購、監管和移交等工作。
項目管理架構形成後，通常應當委託中介機構召開法律盡職調查。
一是項目內部調查。項目實施機構擬定調研提綱，應至少從法律和政策、經濟和財務、項目自身三個方面把握，主要包括政府項目的批文和授權書、國家、省和地方對項目的關於土地、稅收等方面的優惠政策、特許經營和收費的相關規定等；社會經濟發展現狀及總體發展規劃、與項目有關的市政基礎設施建設情況、建設規劃、現有管理體制、現有收費情況及結算和調整機制等；項目可行性研究報告、環境影響評價報告、初步設計、已形成的相關資產、配套設施的建設情況、項目用地的徵地情況等。
二是外部投資人調查。根據項目基本情況、行業現狀、發展規劃等，與潛在投資人進行聯繫溝通，獲得潛在投資人的投資意願信息，並對各類投資人的投資偏好、資金實力、運營能力、項目訴求等因素進行分析研究，與潛在合適的投資人進行溝通，組織調研及考察。
（二）項目實施方案編制
項目實施機構應組織編制項目實施方案。
在上述過程中，涉及：
《項目實施方案》，該文件主要包括：
1、項目概況。項目概況主要包括基本情況、經濟技術指標和項目公司股權情況等。基本情況主要明確項目提供的公共產品和服務內容、項目採用政府和社會資本合作模式運作的必要性和可行性，以及項目運作的目標和意義。經濟技術指標主要明確項目區位、佔地面積、建設內容或資產範圍、投資規模或資產價值、主要產出說明和資金來源等。項目公司股權情況主要明確是否要設立項目公司以及公司股權結構。
2、風險分配基本框架。按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。
3、項目運作方式。項目運作方式主要包括委託運營、管理合同、建設-運營-移交、建設-擁有-運營、轉讓-運營-移交和改建-運營-移交等。具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。
委託運營（Operations & Maintenance，O&M）,是指政府將存量公共資產的運營維護職責委託給社會資本或項目公司，社會資本或項目公司不負責用戶服務的政府和社會資本合作項目運作方式。政府保留資產所有權，只向社會資本或項目公司支付委託運營費。合同期限一般不超過8年。
管理合同（Management Contract，MC），是指政府將存量公共資產的運營、維護及用戶服務職責授權給社會資本或項目公司的項目運作方式。政府保留資產所有權，只向社會資本或項目公司支付管理費。管理合同通常作為轉讓-運營-移交的過渡方式，合同期限一般不超過3年。
建設-運營-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）,是指由社會資本或項目公司承擔新建項目設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責，合同期滿後項目資產及相關權利等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。
建設-擁有-運營（Build-Own-Operate，BOO），由BOT方式演變而來，二者區別主要是BOO方式下社會資本或項目公司擁有項目所有權，但必須在合同中註明保證公益性的約束條款，一般不涉及項目期滿移交。
轉讓-運營-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府將存量資產所有權有償轉讓給社會資本或項目公司，並由其負責運營、維護和用戶服務，合同期滿後資產及其所有權等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。
改建-運營-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在TOT模式的基礎上，增加改擴建內容的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。
4、交易結構。交易結構主要包括項目投融資結構、回報機制和相關配套安排。項目投融資結構主要說明項目資本性支出的資金來源、性質和用途，項目資產的形成和轉移等。項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。相關配套安排主要說明由項目以外相關機構提供的土地、水、電、氣和道路等配套設施和項目所需的上下游服務。
使用者付費（User Charge），是指由最終消費用戶直接付費購買公共產品和服務。
可行性缺口補助（Viability Gap Funding），是指使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優惠貸款和其他優惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經濟補助。
政府付費（Government Payment），是指政府直接付費購買公共產品和服務，主要包括可用性付費（Availability Payment）、使用量付費（Usage Payment）和績效付費（Performance Payment）。政府付費的依據主要是設施可用性、產品和服務使用量和質量等要素。
5、合同體系。合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品採購合同和保險合同等。項目合同是其中最核心的法律文件。
6、監管架構。監管架構主要包括授權關係和監管方式。授權關係主要是政府對項目實施機構的授權，以及政府直接或通過項目實施機構對社會資本的授權；監管方式主要包括履約管理、行政監管和公眾監督等。
7、採購方式選擇。項目採購應根據《中華人民共和國政府採購法》及相關規章制度執行，採購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源採購。項目實施機構應根據項目採購需求特點，依法選擇適當採購方式。公開招標主要適用於核心邊界條件和技術經濟參數明確、完整、符合國家法律法規和政府採購政策，且採購中不作更改的項目。
（三）物有所值、財政承受能力驗證
財政部門應對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調整後重新驗證；經重新驗證仍不能通過的，不再採用政府和社會資本合作模式。
三、項目採購階段
（一）資格預審
項目實施機構應根據項目需要準備資格預審文件，發佈資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現充分競爭，並將資格預審的評審報告提交財政部門備案。項目有3家以上社會資本通過資格預審的，項目實施機構可以繼續開展采購文件準備工作；項目通過資格預審的社會資本不足3家的，項目實施機構應在實施方案調整後重新組織資格預審；項目經重新資格預審合格社會資本仍不夠3家的，可依法調整實施方案選擇的採購方式。資格預審公告應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發佈。資格預審合格的社會資本在簽訂項目合同前資格發生變化的，應及時通知項目實施機構。
在上述過程中，涉及：
1、《資格預審公告》應包括項目授權主體、項目實施機構和項目名稱、採購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯合體參與採購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數和確定方法,以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點。提交資格預審申請文件的時間自公告發布之日起不得少於15個工作日。
2、《資格預審申請》。
3、《資格預審評審》。
（二）項目採購文件的編制
項目有3家以上社會資本通過資格預審的，項目實施機構可以繼續開展采購文件準備工作。項目採購文件應包括採購邀請、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競爭者應提供的資格、資信及業績證明文件、採購方式、政府對項目實施機構的授權、實施方案的批覆和項目相關審批文件、採購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔保的保證金交納數額和形式、評審方法、評審標準、政府採購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。採用競爭性談判或競爭性磋商採購方式的，項目採購文件除上款規定的內容外，還應明確評審小組根據與社會資本談判情況可能實質性變動的內容，包括採購需求中的技術、服務要求以及合同草案條款。
在上述過程中，涉及：
1、《採購邀請》。
2、《競爭者須知》。
3、《採購方式說明》。
4、《採購程序說明》。
5、《相應文件編制要求》。
6、《項目合同草案》等。
（三）項目採購邀請及響應文件評審
1、組建評審小組
評審小組由項目實施機構代表和評審專家共5人以上單數組成，其中評審專家人數不得少於評審小組成員總數的2/3。評審專家可以由項目實施機構自行選定，但評審專家中應至少包含1名財務專家和1名法律專家。項目實施機構代表不得以評審專家身份參加項目的評審。
2、政府採購程序
項目採用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源採購方式開展采購的，按照政府採購法律法規及有關規定執行。
3、競爭性磋商程序
項目採用競爭性磋商採購方式開展采購的，按照下列基本程序進行：
（一）採購公告發布及報名。競爭性磋商公告應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發佈。提交響應文件的時間自公告發布之日起不得少於10日。
（二）資格審查。已進行資格預審的，評審小組在評審階段不再對社會資本資格進行審查。允許進行資格後審的，由評審小組在響應文件評審環節對社會資本進行資格審查。項目實施機構可以視項目的具體情況，組織對符合條件的社會資本的資格條件，進行考察核實。
（三）採購文件的澄清或修改。提交首次響應文件截止之日前，項目實施機構可以對已發出的採購文件進行必要的澄清或修改，澄清或修改的內容應作為採購文件的組成部分。
（四）響應文件評審。項目實施機構應按照採購文件規定組織響應文件的接收和開啟。評審小組對響應文件進行兩階段評審：第一階段：確定最終採購需求方案。評審小組可以與社會資本進行多輪談判，談判過程中可實質性修訂採購文件的技術、服務要求以及合同草案條款，但不得修訂採購文件中規定的不可談判核心條件。第二階段：綜合評分。最終採購需求方案確定後，由評審小組對社會資本提交的最終響應文件進行綜合評分，編寫評審報告並向項目實施機構提交候選社會資本的排序名單。
在上述過程中，涉及：
1、《競爭性磋商公告》 應包括項目實施機構和項目名稱、項目結構和核心邊界條件、是否允許未進行資格預審的社會資本參與採購活動，以及審查原則、項目產出說明、對社會資本提供的響應文件要求、獲取採購文件的時間、地點、方式及採購文件的售價、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點等內容。
2、《補遺文件》。
3、《競爭性磋商相應文件》。
4、《採購需求方案》。
5、《採購需求方案評審報告》等法律文件。
（四）採購談判及項目合同簽訂
項目實施機構應成立專門的採購結果確認談判工作組。按照候選社會資本的排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構就合同中可變的細節問題進行合同簽署前的確認談判，率先達成一致的即為中選者。確認談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行再次談判。
確認談判完成後，項目實施機構應與中選社會資本簽署確認談判備忘錄，並將採購結果和根據採購文件、響應文件、補遺文件和確認談判備忘錄擬定的合同文本進行公示，公示期不得少於5個工作日。合同文本應將中選社會資本響應文件中的重要承諾和技術文件等作為附件。合同文本中涉及國家祕密、商業祕密的內容可以不公示。公示期滿無異議的項目合同，應在政府審核同意後，由項目實施機構與中選社會資本簽署。
需要為項目設立專門項目公司的，待項目公司成立後，由項目公司與項目實施機構重新簽署項目合同，或簽署關於承繼項目合同的補充合同。
在上述過程中，涉及：
1、《確認談判備忘錄》。
2、《PPP項目合同》，該合同是PPP項目的核心，綜合、全面體現各方權利義務。內容包括：（1）定義及解釋；（2）項目的範圍和期限；（3）前提條件；（4）項目的融資；（5）項目用地；（6）項目的建設；（7）項目的運營；（8）項目的維護；（9）股權變更限制；（10）付費機制；（11）履約擔保；（12）政府承諾；（13）保險；（14）守法義務及法律變更；（15）不可抗力；（16）政府方的監督和介入；（17）違約、提起終止和終止後處理機制；（18）項目的移交；（19）適用法律及爭議解決；（20）合同附件；（21）其他。
3、《項目合同補充合同》等。
四、項目執行階段
（一）項目公司設立
社會資本可依法設立項目公司。政府可指定相關機構依法參股項目公司。項目實施機構和財政部門應監督社會資本按照採購文件和項目合同約定，按時足額出資設立項目公司。
（二）融資管理
項目融資由社會資本或項目公司負責。社會資本或項目公司應及時開展融資方案設計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門和項目實施機構應做好監督管理工作，防止企業債務向政府轉移。
（三）政府支付及績效監測
項目合同中涉及的政府支付義務，財政部門應結合中長期財政規劃統籌考慮，納入同級政府預算，按照預算管理相關規定執行。財政部門和項目實施機構應建立政府和社會資本合作項目政府支付臺賬，嚴格控制政府財政風險。在政府綜合財務報告制度建立後，政府和社會資本合作項目中的政府支付義務應納入政府綜合財務報告。
項目實施機構應根據項目合同約定，監督社會資本或項目公司履行合同義務，定期監測項目產出績效指標，編制季報和年報，並報財政部門備案。
政府有支付義務的，項目實施機構應根據項目合同約定的產出說明，按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付。設置超額收益分享機制的，社會資本或項目公司應根據項目合同約定向政府及時足額支付應享有的超額收益。
社會資本或項目公司違反項目合同約定，威脅公共產品和服務持續穩定安全供給，或危及國家安全和重大公共利益的，政府有權臨時接管項目，直至啟動項目提前終止程序。
在項目合同執行和管理過程中，項目實施機構應重點關注合同修訂、違約責任和爭議解決等工作。
1、合同修訂。按照項目合同約定的條件和程序，項目實施機構和社會資本或項目公司可根據社會經濟環境、公共產品和服務的需求量及結構等條件的變化，提出修訂項目合同申請，待政府審核同意後執行。
2、違約責任。項目實施機構、社會資本或項目公司未履行項目合同約定義務的，應承擔相應違約責任，包括停止侵害、消除影響、支付違約金、賠償損失以及解除項目合同等。
3、爭議解決。在項目實施過程中，按照項目合同約定，項目實施機構、社會資本或項目公司可就發生爭議且無法協商達成一致的事項，依法申請仲裁或提起民事訴訟。
（四）中期評估
項目實施機構應每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規性、適應性和合理性；及時評估已發現問題的風險，制訂應對措施，並報財政部門備案。政府相關職能部門應根據國家相關法律法規對項目履行行政監管職責，重點關注公共產品和服務質量、價格和收費機制、安全生產、環境保護和勞動者權益等。社會公眾及項目利益相關方發現項目存在違法、違約情形或公共產品和服務不達標準的，可向政府職能部門提請監督檢查。
在上述過程中，涉及的法律文件是：
1、項目公司設立文件。
2、《融資方案》。
3、《履約保函》。
4、《項目產出績效指標季/年報》。
5、《項目產出說明》。
6、《修訂項目合同申請》等。
五、項目移交階段
（一）移交準備
項目移交時，項目實施機構或政府指定的其他機構代表政府收回項目合同約定的項目資產。項目合同中應明確約定移交形式、補償方式、移交內容和移交標準。移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交；補償方式包括無償移交和有償移交；移交內容包括項目資產、人員、文檔和知識產權等；移交標準包括設備完好率和最短可使用年限等指標。採用有償移交的，項目合同中應明確約定補償方案；沒有約定或約定不明的，項目實施機構應按照“恢復相同經濟地位”原則擬定補償方案，報政府審核同意後實施。
根據對PPP項目運作理解程度的不同，業界對於“移交”形式定義的理解還存在一定差異，字面上容易理解為PPP項目執行完畢(特許經營期滿)後項目資產的移交。
財政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金【2014】113號文)中明確指出了“移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交兩個階段”。此外，若PPP項目採取TOT(Transfer-Operate-Transfer，移交-運營-移交)運作模式，項目開始前的第一T也應屬於移交階段的範圍。即PPP項目移交階段的移交範圍包括“期前啟動移交”、“提前終止移交”和“期滿終止移交”。而從移交方式上看，又包括了“無償移交”和“有償移交”兩種。
（二）性能測試
項目實施機構或政府指定的其他機構應組建項目移交工作組，根據項目合同約定與社會資本或項目公司確認移交情形和補償方式，制定資產評估和性能測試方案。項目移交工作組應委託具有相關資質的資產評估機構，按照項目合同約定的評估方式，對移交資產進行資產評估，作為確定補償金額的依據。
項目移交工作組應嚴格按照性能測試方案和移交標準對移交資產進行性能測試。性能測試結果不達標的，移交工作組應要求社會資本或項目公司進行恢復性修理、更新重置或提取移交維修保函。社會資本或項目公司應將滿足性能測試要求的項目資產、知識產權和技術法律文件，連同資產清單移交項目實施機構或政府指定的其他機構，辦妥法律過戶和管理權移交手續。社會資本或項目公司應配合做好項目運營平穩過渡相關工作。
（三）績效評價
項目移交完成後，財政部門應組織有關部門對項目產出、成本效益、監管成效、可持續性、政府和社會資本合作模式應用等進行績效評價，並按相關規定公開評價結果。評價結果作為政府開展政府和社會資本合作管理工作決策參考依據。